Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2768853

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 19 listopada 2019 r.
I SA/Bd 593/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Kruppik-Świetlicka, Urszula Wiśniewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. M. w J. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. - P. z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego na rok 2020 oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia (...) marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) - dalej jako: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr IX/75/19 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego na rok 2020. Zdaniem Wojewody uchwała zawiera postanowienia sprzeczne z normą kompetencyjną określoną w art. 5a ust. 7 u.s.g., stanowiącą podstawę do podjęcia kwestionowanej uchwały. Organ nadzoru podał, że zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim zakresu przedmiotowego analizowanej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 5a ust. 7 u.s.g. R. W. przed podjęciem uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych, co do projektu budżetu obywatelskiego na rok 2020, powinna uchwalić jakie wymagania powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Dopiero w oparciu o tę uchwałę powinna określić miejsce, termin i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu budżetu obywatelskiego na 2020 r. Analizowana uchwała dotyczy natomiast zarządzenia konkretnych konsultacji społecznych, w zakresie wydzielonej części budżetu gminy w 2020 r., które zaplanowane zostały w okresie od wejścia w życie przedmiotowej uchwały do dnia (...) października 2019 r.

Zdaniem organu nadzoru konsultacje w sprawie budżetu obywatelskiego powinny być przeprowadzone z mieszkańcami całej gminy, a nie z mieszkańcami wybranych jednostek pomocniczych. Przedmiotowa uchwała skierowana jest wyłącznie do mieszkańców miasta J. W., które stanowi jednostkę pomocniczą Gminy (zgodnie z § 13 Statutu Gminy J. W., stanowiącego załącznik do uchwały nr (...) R. W. z dnia (...) lutego 2019 r.). R. W. bezpodstawnie ograniczyła możliwość partycypacji mieszkańców gminy w realizacji budżetu obywatelskiego, ograniczając ich krąg jedynie do mieszkańców jednej jednostki pomocniczej - miasta J. W., z pominięciem mieszkańców pozostałych jednostek pomocniczych należących do gminy. W opinii organu nadzoru może to prowadzić do istotnego naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru wskazując na art. 5a ust. 7 pkt 1 u.s.g. zauważył, że w przedmiotowej uchwale rada gminy powinna określić wymogi formalne zgłaszanych projektów. W analizowanej sprawie Rada ograniczyła się w tym zakresie jedynie do sformułowania, że zgłaszane projekty odpowiadają wymogom formalnym, jeżeli zostały zgłoszone w formie określonej w § 5 ust. 1 uchwały, czyli za pomocą aplikacji do przeprowadzania konsultacji zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w J. W. lub na formularzu zgłoszeniowym dostępnym w pokoju nr (...) Urzędu Miejskiego w J. W., stanowiącym załącznik nr (...) do niniejszej uchwały. Zdaniem Wojewody powyższe uregulowania dotyczą sposobu/formy dokonania zgłoszenia propozycji zadań do budżetu obywatelskiego (jak wynika z § 5 ust. 1 uchwały), nie określają natomiast wymogów formalnych jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty. Zatem Rada nie uregulowała w przedmiotowej uchwale obligatoryjnej kwestii wynikającej z przepisu kompetencyjnego.

W opinii organu nadzoru Rada nie uregulowała również kwestii wynikających z art. 5a ust. 7 pkt 3 u.s.g., tj. zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej oraz spełniania przez nie wymogów formalnych. Organ wskazał, że wprawdzie w "Karcie analizy merytorycznej propozycji zadania do budżetu obywatelskiego na 2020 rok", stanowiącej zał. nr (...) do uchwały, zawarte zostały m.in. pytania: czy proponowane zadanie jest zgodne z prawem (pkt 2), jaka jest opinia o wykonalności technicznej proponowanego zadania (pkt 6), czy opinia o spełnieniu wymogów formalnych proponowanego zadania (pkt 10), ale powyższe wymogi - jak zauważył organ - nie zostały nigdzie określone. Karta adresowana jest do pracowników merytorycznej komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego w J. W., którzy dokonywać będą oceny zgłoszonych projektów, jako pomoc techniczna. Kryteria tej oceny nie zostały jednak określone w uchwale, a tym samym nie mogą się do nich zastosować mieszkańcy gminy zgłaszający projekty. Kryteria te nie zostały określone również w formularzu zgłoszeniowym, stanowiącym załącznik nr (...) do analizowanej uchwały. Zawiera on bowiem takie elementy jak: tytuł zadania, jego lokalizacja, krótki opis czy szacunkowe koszty realizacji zadania.

Wojewoda podkreślił, że realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie tego upoważnienia polega natomiast na jego pełnym zrealizowaniu, bez możliwości wybiórczego, dowolnego czy też częściowego stosowania przepisu. W uchwale winny być zatem ujęte wszystkie elementy wskazane w art. 5a ust. 7 pkt 1-4 u.s.g. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą.

Dalej organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 4 uchwały, prawo zgłaszania propozycji zadań do budżetu obywatelskiego przysługuje grupie 3 (trzech) mieszkańców J. W., którzy na dzień złożenia propozycji ukończyli 16 (szesnaście) lat. Z treści przepisu art. 5a ustawy wynika natomiast, że rada gminy nie została upoważniona do określania w drodze uchwały kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, czy też ograniczania kręgu osób uprawnionych. Takie działanie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach został określony przez samego ustawodawcę - są to mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu.

Kolejnym uregulowaniem sprzecznym z prawem, zdaniem organu nadzoru, jest wymóg podania numeru PESEL przez osoby zgłaszające propozycję zadania w ramach budżetu obywatelskiego, zawarty w formularzu zgłoszeniowym stanowiącym załącznik nr (...) do uchwały oraz na karcie do głosowania stanowiącej załącznik nr (...) do uchwały. Powyższy wymóg nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. R. W. wymagając, by wniosek mieszkańców oraz karta do głosowania zawierały numery PESEL, przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 2 u.s.g. Wprowadzenie takiego unormowania jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący gminy dodatkowych i nieprzewidzianych ustawowo kryteriów.

Organ podniósł również, że regulacje oceny zgłoszonych projektów określają podmiot (komisję) odpowiedzialny za realizację postanowień uchwały, określają jego skład oraz zadania, wskazując konkretny referat, którego pracownicy będą realizować wskazane zadania. Zdaniem Wojewody, Rada nie jest uprawniona do wydawania poleceń wykonywania uchwał ani pracownikom urzędu gminy, ani też kierownikom i pracownikom gminnych jednostek organizacyjnych.

W złożonej do tut. Sądu skardze R. W. zaskarżyła w całości rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. i wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5a ust. 7 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że R. W., przed podjęciem uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych, co do projektu budżetu obywatelskiego na 2020 r., winna uchwalić jakie wymagania powinien spełnić projekt budżetu obywatelskiego i dopiero w oparciu o tę uchwałę określić miejsce, termin i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu budżetu obywatelskiego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 6 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że R. W. nie mogła ograniczyć konsultacji społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego na 2020 r. do mieszkańców miasta J. W., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 5a ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 5a ust. 7 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miejska w Janowcu Wielkopolskim w treści uchwały nr IX/75/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. nie określiła wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać zgłoszone projekty budżetu obywatelskiego oraz nie uregulowała zasad oceny zgłaszanych projektów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 5a ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że R. W. nie mogła określić wieku osób, którym przysługuje prawo zgłoszenia propozycji zadania w ramach budżetu obywatelskiego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że R. W. wymagając, by wniosek mieszkańców oraz karta do głosowania zawierały numer PESEL, przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego jej naruszonym przepisem, opierając się w tym zakresie na treści przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia (...) sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, uchylonej w dniu (...) maja 2018 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi Rada podkreśliła, że żaden przepis ustawy nie nakazuje uprzedniego uchwalenia wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Żaden przepis ustawy nie zakazuje także określenia wymagań dla takich projektów na określony rok lub lata budżetowe. W przypadku gminy J. W. postanowiono zatem o ograniczeniu w tym zakresie jedynie do 2020 r. W przypadku podjętej uchwały zawężenie to wynika zarówno z jej tytułu oraz zapisu § 1 ust. 1.

Ponadto aktualnie na terenie Gminy J. W. obowiązuje uchwała Nr XVII/137/20016 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Janowiec Wielkopolski (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z dnia 3 czerwca 2016 r., poz. 1913). Uchwała ta dopuszcza przeprowadzenie (w zależności od ich przedmiotu) konsultacji o zasięgu ogólnogminnym lub lokalnym. Skoro tak, to konsultacje takie mogą być ograniczone do jednej tylko jednostki lub np. dwóch tylko jednostek. W przypadku prowadzonych konsultacji w innych sprawach niż budżet obywatelski, konsultacje takie mogły być ograniczone jedynie do terenu miasta J. W. Uchwała ta obowiązuje na terenie Gminy J. W. i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Zdaniem Skarżącej, skoro w przypadku Gminy J. W. w ogóle utworzenie budżetu obywatelskiego nie jest obowiązkowe, to tym bardziej należy opowiedzieć się za poglądem, że budżet obywatelski może dotyczyć jedynie wybranej jednostki pomocniczej. Ponadto określenie wymogów formalnych zgłaszanych projektów nie musi polegać na ich wymienieniu w treści uchwały. W ocenie Rady polegać ono może także na wskazaniu konieczności wypełnienia określonego formularza, który zarówno w przypadku wymienionej aplikacji jak i załącznika do uchwały - zawiera określone wymogi formalne.

Zdaniem Strony skarżącej umieszczenie w treści załącznika Nr (...) zasad oceny zgłoszonych projektów koreluje z przyjętym sposobem określenia wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które to wymogi z kolei określone zostały w załączniku Nr (...) do uchwały. Analiza załącznika prowadzi do wniosku, że faktycznie zasady oceny zgłoszonych projektów zostały określone, choć nie w treści samej uchwały, lecz poprzez ich zamieszczenie w treści wymienionych załączników. Takie rozwiązanie techniczne nie powoduje skutku w postaci nieokreślenia zasad oceny zgłaszanych projektów. Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że określenie przedmiotowych kryteriów oceny w załączniku do uchwały nie jest równoznaczne z ich zamieszczeniem w treści uchwały. Faktycznie załącznik do uchwały stanowi jej integralną część.

Skarżąca zauważyła, że nie określiła kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach ani nie ograniczyła kręgu osób uprawnionych. Zgodnie z treścią uchwały prawo udziału w głosowaniu na poszczególne zadania zakwalifikowane do tego etapu przysługuje każdemu mieszkańcowi J. W. Natomiast ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zgłaszania propozycji zadań do budżetu obywatelskiego w początkowym etapie, mieści się w uprawnieniu nadanym Radzie w art. 5a ust. 2 ustawy, polegającym na określeniu zasad przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Zdaniem Strony zarówno na etapie zgłaszania propozycji zadania, jak i na etapie stosownego głosowania, powinno się umożliwić identyfikację osób uczestniczących w tych przedsięwzięciach. Postawienie wymogu wskazania numeru PESEL (a nie jedynie imienia, nazwiska) ma umożliwić ewentualną weryfikację w tym zakresie. Należy bowiem przyjąć, że na terenie gminy może być wiele osób posiadających te same dane osobowe. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzić będzie do konkluzji, że faktycznie ani na etapie zgłaszania projektu, ani na etapie głosowania - nie będzie żadnej możliwości weryfikacji, czy w konsultach tych uczestniczą w ogóle uprawnieni mieszkańcy Gminy J. W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewoda zakwestionował uchwałę nr IX/75/19 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego na rok 2020.

Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi podnieść należy, że zdaniem tut. Sądu stanowisko organu nadzoru jest zgodne z prawem i zostało prawidłowo uzasadnione.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ nadzoru dochował ww. terminu 30-dniowego (wpływ do organu uchwały w dniu (...) lipca 2019 r., zaś nadanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu (...) sierpnia 2019 r.).

Podać należy, że powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por.: ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Zatem oceniając czy zakwestionowane regulacje naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był bowiem upoważniony uznać sporną uchwałę za pozbawioną cech legalności.

Zdaniem Sądu organ nadzoru dokonując kontroli uchwały przywołał i zastosował prawidłowy wzorzec kontroli odwołując się do art. 5a u.s.g. Na podstawie art. 5a ust. 1 tej ustawy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Przy czym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2). Na podstawie art. 5a ust. 3 u.s.g. budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 ustawy). Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. W myśl zaś art. 5a ust. 7 u.s.g. rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

II. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu, że aktualnie na terenie Gminy J. W. obowiązuje uchwała Nr XVII/137/20016 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Janowiec Wielkopolski (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z dnia 3 czerwca 2016 r., poz. 1913); uchwała ta dopuszcza przeprowadzenie (w zależności od ich przedmiotu) konsultacji o zasięgu ogólnogminnym lub lokalnym. Skoro tak, to w ocenie Skarżącej konsultacje takie mogą być ograniczone do jednej tylko jednostki lub np. dwóch jednostek. W przypadku prowadzonych konsultacji w innych sprawach niż budżet obywatelski, konsultacje takie mogły być ograniczone jedynie do terenu miasta J. W. Uchwała ta obowiązuje na terenie Gminy J. W. i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Zdaniem tut. Sądu zauważyć należy, że ww. uchwała z dnia 30 maja 2016 r. została wydana na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Przepis ten wyraźnie czyni zastrzeżenie w zakresie ust. 7, zawierającego szczególne warunki co do treści uchwały określającej jakie wymagania powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Oznacza to, że przepis art. 5a ust. 7 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 5a ust. 2 u.s.g. Nie wystarczy zatem w zakresie wymagań projektu budżetu obywatelskiego odwołać się do uchwały wydanej wyłącznie na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy, skoro ma ona ogólny charakter i z nazwy, podstawy prawnej oraz treści jej nie wynika, aby regulowała konkretnie zagadnienia dotyczące projektu budżetu obywatelskiego i to stosownie do art. 5a ust. 7 u.s.g. Uchwała ta nie zawiera regulacji dotyczącej szczególnej instytucji jakim jest projekt budżetu obywatelskiego. Co więcej analiza treści przepisów art. 5a, w tym porównanie w szczególności art. 5a ust. 2 z art. 5a ust. 7 u.s.g. pozwala stwierdzić, że są to różniące się regulacje prawne dotyczące odpowiednio ogólnie konsultacji z mieszkańcami i budżetu obywatelskiego, choć w każdym z tych przypadków mamy do czynienia z szeroko rozumianymi konsultacjami społecznymi. (...) jednak na gruncie prawnym - ze względu na wymagania ustawowe - nie można ich utożsamiać. Na ten aspekt w odpowiedzi na skargę wskazał Wojewoda, ale również w piśmie z dnia (...) sierpnia 2019 r. (s.3) R. W., w którym wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym "odmiennie reguluje zasady i tryb przeprowadzania konsultacji ogólnych, a inaczej konsultacji w zakresie budżetu obywatelskiego". Ponadto przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie uchwały nr (...) R. W. z dnia (...) czerwca 2019 r. i nie podlegają obecnie ocenie przez tut. Sąd konkretne postanowienia uchwały Nr (...) R. W. z dnia (...) maja 2016 r.

W konsekwencji powyższego rację należy przyznać organowi, że nie można przeprowadzać konsultacji w sprawie budżetu obywatelskiego bez określenia wymagań, o których mowa w art. 5a ust. 7 u.s.g. Wskazania zawarte przez ustawodawcę w art. 5a ust. 7 u.s.g. stanowią niezbędne i konieczne wymagania, które Rada jest obowiązana określić. W orzecznictwie prezentowany jest rzeczywiście pogląd, że niewątpliwie najbardziej uprawnione jest rozwiązanie, aby najpierw podjąć uchwałę w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktycznie przeprowadzić takie konsultacje - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 548/19 (opublikowany podobnie jak i inne przywołane orzeczenia w niniejszym uzasadnieniu na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przy czym wydaje się dopuszczalne także rozwiązanie, stosownie do którego Rada podejmuje jedną uchwałę, która dotyczy projektu budżetu obywatelskiego na konkretny rok budżetowy, ale jednocześnie w tej uchwale zawiera wszystkie wymagania jakie powinna ona spełniać stosownie do art. 5a ust. 7 u.s.g. Terminy zaś choćby dotyczące obowiązywania poszczególnych postanowień takiej uchwały mogą rozwiązać problem kolejności zdarzeń związanych z faktycznymi konsultacjami w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pomimo że w nazwie (w przedmiocie) tej uchwały określono, iż podjęta jest "w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego na rok 2020", na co zasadnie wskazał Wojewoda. W związku z tym nie względy o charakterze technicznym, czyli brak odrębnej uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, lecz w ogóle nie wypełnienie wymagań z art. 5a ust. 7 u.s.g. przesądza o nieważności uchwały. Sąd nie widzi też przeszkód, aby zaaprobować rozwiązanie, stosownie do którego część z ww. wymagań będzie zawarta nie w samej treści uchwały lecz w załączniku do niej, niemniej jednak muszą one być w nim faktycznie ujęte. Sporna natomiast uchwała nie spełnia wskazanych przez ustawodawcę wymogów, także przy uwzględnieniu treści załączników.

I tak uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, że R. W. ograniczyła możliwość udziału mieszkańców gminy w realizacji budżetu obywatelskiego, zawężając ich krąg jedynie do mieszkańców jednej jednostki pomocniczej - "miasta J. W.", z pominięciem mieszkańców pozostałych jednostek pomocniczych należących do Gminy. Przesądza o tym treść § 1 ust. 1, § 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 4 uchwały. Tymczasem w skład Gminy wchodzą 23 jednostki pomocnicze, tj. 22 Sołectwa i M. J. W., według załącznika nr (...) do Statutu Gminy J. W.

Stanowi to istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przeciwko przyjętemu w uchwale takiemu rozwiązaniu przemawia art. 5a w tym w szczególności ust. 6 u.s.g., na podstawie którego środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, że budżet obywatelski obejmuje swoim zakresem obszar całej gminy, natomiast może być on podzielony na mniejsze pule dla poszczególnych jednostek pomocniczych lub ich grup. Budżet obywatelski najczęściej definiowany jest w ujęciu funkcjonalnym jako forma współudziału mieszkańców danej społeczności lokalnej w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu określonej puli środków publicznych. Bywa on także przedstawiany jako forma współuczestniczenia mieszkańców gminy w projektowaniu lokalnych wydatków. W ten sposób zapewnia on mieszkańcom prawo do podejmowania decyzji co do tworzenia części budżetu i określania jego wydatków. Instytucja budżetu obywatelskiego została wprowadzona do ustawy o samorządzie gminnym w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Budżet obywatelski służy angażowaniu mieszkańców w proces podejmowania decyzji, które zadania publiczne w określonym roku budżetowym powinny zostać zrealizowane, a co za tym idzie - sfinansowane ze środków publicznych. Nie można zatem ustalać zasad projektu budżetu obywatelskiego skierowanego wyłącznie do wybranej jednostki pomocniczej i pomijanie innych jednostek tej samej gminy, a tym samym już uchwałą, niejako z góry eliminować z tej formy demokratyzmu część mieszkańców ze względu na miejsce zamieszkania gminy, czyli uzależniać od tego, na terenie której jednostki pomocniczej zamieszkują. Oceny tej nie może zmienić okoliczność istnienia w obrocie prawnym odmiennych regulacji choćby wynikających z ustawy z dnia (...) lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301 z późn. zm.). Są to różne zagadnienia, odmiennie uregulowane, podlegające różnemu nadzorowi, mające też inne zadania i cele. Istnienie funduszu sołeckiego nie wyklucza istnienia budżetu obywatelskiego.

Podjęta uchwała nie spełnia też wymogów z art. 5a ust. 7 pkt 1 u.s.g., bowiem nie określa wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty. Rację ma organ nadzoru, że § 5 ust. 1 uchwały określa formę dokonania zgłoszenia propozycji zadań do budżetu obywatelskiego, tj. za pomocą aplikacji do przeprowadzania konsultacji zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w J. W. lub na formularzu zgłoszeniowym dostępnym w pokoju nr (...) Urzędu Miejskiego w J. W., stanowiącym załącznik nr (...) do niniejszej uchwały, a nie wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty.

Podobnie należy odnieść się do kwestii zasad oceny zgłoszonych projektów pod kątem ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej oraz spełniania przez nie wymogów formalnych, stosownie do art. 5a ust. 7 pkt 3 u.s.g. Zadość tej regulacji ustawowej nie czyni treść § 6 ust. 1 uchwały i wymieniony w nim załącznik nr (...) "Karta analizy merytorycznej propozycji zadania do budżetu obywatelskiego na 2020 rok", skierowana do merytorycznej komórki organizacyjnej Urzędu Miejskiego. W badanej uchwale i załączniku nr (...) nie ma zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, czy spełniania przez nie wymogów formalnych. W wymienionej "Karcie" zawarto np. pytania: czy proponowane zadanie jest zgodne z prawem (pkt 2), jaka jest opinia o wykonalności technicznej proponowanego zadania (pkt 6), czy też podanie opinii o spełnieniu wymogów formalnych proponowanego zadania (pkt 10). Podkreślić jednak należy, że powyższe wymogi nie zostały nigdzie określone, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda. Umieszczenie zatem postanowienia, że należy proponowane zadanie ocenić z punktu widzenia np. spełnienia wymogów formalnych, nie jest wystarczające, lecz należy te wymogi określić, wymienić i sprecyzować, Jako sprzeczne z prawem w szczególności z art. 5a ust. 1, ust. 2 i ust. 7 u.s.g. należy ocenić postanowienia § 5 ust. 4 uchwały, stosownie do których prawo zgłaszania propozycji zadań do budżetu obywatelskiego przysługuje grupie 3 (trzech) mieszkańców J. W., którzy na dzień złożenia propozycji ukończyli 16 (szesnaście) lat. Sąd w obecnym składzie w tym zakresie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 369/19), zgodnie z którym kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gmin jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. W delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 i ust. 7 ustawy samorządowej nie mieści się natomiast ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 683/15). Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W przepisach art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. W art. 1 tej ustawy zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym w ogóle konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.), w tym w zakresie projektu budżetu obywatelskiego, ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.), odwołał się zatem wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. nie ukończyły 16 lat posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 364/16).

Wymaga przy tym podkreślenia, że konsultacje mogą mieć charakter opiniodawczy, zasadniczo nie kreują prawa. Ich wyniki mają inny charakter w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego czy wyborów, dlatego zupełnie inaczej uregulowana została legitymacja do udziału w referendum lokalnym oraz w wyborach. Konsultacje mają na celu zapoznanie się z opiniami (życzeniami, oczekiwaniami) społecznymi na dany temat. Niemniej jednak w przypadku budżetu obywatelskiego należy mieć na uwadze wyżej już przywołany art. 5a ust. 4 u.s.g. Zadania bowiem wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać "w stopniu istotnym" zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

W związku z tym Sąd za słuszne uznał stanowisko organu nadzoru, że poprzez wprowadzenie w regulacjach przedmiotowej uchwały zapisów odnoszących się do wskazania podmiotów mających w gminie inicjatywę składnia wniosków, Rada odwołała się do kryteriów, których nie można wyprowadzić z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1, ust. 2 i ust. 7 u.s.g. To zaś oznacza, że Rada Miejska - sięgając po przesłankę posiadania określonego wieku - nie tylko wyszła poza sferę przyznanej jej kompetencji, a więc naruszyła ww. przepisy prawa, ale przede wszystkim wkroczyła w materię zastrzeżoną konstytucyjnie do ustawodawcy, co uchybia podstawowej zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W pełni na aprobatę zasługuje także stanowisko organu nadzoru co do braku podstaw wymogu podania numeru PESEL przez osoby zgłaszające propozycję zadania w ramach budżetu obywatelskiego (zał. nr (...) do uchwały) oraz na karcie do głosowania (zał. nr (...) do uchwały). W tym zakresie tut. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1324/18, zgodnie z którym podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r., I SA/Ol 683/15).

Jak trafnie wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Op 108/18, a który to pogląd tut. Sąd podziela, numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności służy jednoznacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w jedenastocyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok, miesiąc, dzień), kolejne cztery - liczbę porządkową i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą do komputerowej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego (art. 6 i nast. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności; Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 z późn. zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2019 r. poz. 1397). Nietrudno zauważyć, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Już chociażby z tego względu odwoływanie się do numeru PESEL jest błędne, skoro nie służy on rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje.

Dodatkowo już tylko należy stwierdzić, że Wojewoda ma rację, iż w prawie jest też inna przeszkoda prawna do dowolnego posługiwania się numerem PESEL w sferze konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można bowiem zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia (...) maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781). Przywołana w rozstrzygnięciu nadzorczym poprzednio obowiązująca ustawa z dnia (...) sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych została wymieniona w związku z cytowaniem orzeczenia sądu administracyjnego, niemniej jednak konkluzje z tego wynikające są aktualne na gruncie także obecnie obowiązującej ustawy.

Jak wspomniano wcześniej, do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych oraz osoba głosująca - są mieszkańcami gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania. To zaś oznacza, że R. W. wymagając, by wniosek mieszkańców (formularz zgłoszeniowy) oraz karta do głosowania zawierały numer PESEL - przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 1, ust. 2 i ust. 7 u.s.g. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Tymczasem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1, ust. 2 i ust. 7 u.s.g.) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) grudnia 2011 r., II OSK 1562/11).

Trafnie też Wojewoda stwierdził, że § 6 ust. 2 uchwały został wydany z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez wskazanie pracowników referatu Urzędu Miejskiego mających być niejako współodpowiedzialnymi za ustalenie wyników głosowania poprzez dokonanie oceny zgłoszonych projektów. Tymczasem zagadnie to należy do sfery wykonawczej uchwały, którą to kwestię regulują wskazane przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa - art. 30 ust. 1; do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał - art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji, ale także wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań B. W. należy decydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Jest też rzeczą oczywistą, że ustanowienie Burmistrza organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego Burmistrz wykonuje osobiście. Jednak co do zasady sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) wójta (burmistrza/prezydenta) i okoliczność, że rada gminy jest organem uchwałodawczym nie oznacza, że może wkraczać w jego kompetencje i ustalać, jak w spornej uchwale, iż pracownicy konkretnego referatu Urzędu Miejskiego i konkretna ich liczba będą brać udział w ocenianiu zgłoszonych projektów (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09).

Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3944/18, w którym stwierdzono, że skoro w art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał, że do zadań burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał, to znaczy, iż kwestia ta nie może być w żaden sposób kształtowana przez radę gminy. Sąd w tut. składzie powyższe stanowisko podziela.

III. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zaś dostrzeżone przez organ nadzoru naruszenia prawa w uchwale mają charakter istotny, dlatego skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.