Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54529

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 30 lipca 2001 r.
I SA 513/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.).

Sędziowie NSA: Elżbieta Stebnicka, Izabella Kulig-Maciszewska.

Protokolant: Jolanta Zagrzejewska.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Skarbu Państwa decyzją z 20 stycznia 2000 r. uchylił decyzję Wojewody z 28 września 1999 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 28 o pow. 0,0994 ha, położonej w C., uregulowanej w księdze wieczystej i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że 26 lipca 1999 r. Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C. wystąpił wnioskiem do Wojewody o wydanie decyzji w przedmiocie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Miasta C. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 28 o pow. 0,0994 ha, położonej w C., posiadającej księgę wieczystą.

Wojewoda decyzją z 28 września 1999 r. uwzględnił powyższy wniosek. Od decyzji tej odwołanie złożyli Zbigniew P., Maria W. i Zofia M., właściciele powyższej nieruchomości, którzy zakwestionowali zasadność wydania przedmiotowej decyzji. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania doszedł do wniosku, że zasługuje ono na uwzględnienie. Działka Nr 28 jest bowiem częścią drogi dopiero projektowanej, zatem nie jest to droga publiczna, stąd art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 873) nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Ponadto nie wykazano, aby ta nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Także z zapisów rejestru gruntów nie wynika, że nieruchomość ta jest drogą, lecz terenem zurbanizowanym zabudowanym. Zapisany w księdze wieczystej sposób korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to działka niezabudowana. Z przedłożonej uchwały Rady Miasta C. podjętej 28 czerwca 1999 r. również nie wynika, aby z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę publiczną w rozumieniu art. 73 wspomnianej ustawy i mogła być przekazana na rzecz samorządu.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał w skardze, że narusza ona art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych droga to "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi".

Sporna działka w części pokryta jest płytami betonowymi, a w części jest to grunt. Nieprzerwanie odbywa się przez nią ruch kołowy i pieszy, spełniając funkcję ciągu komunikacyjnego. Potwierdzeniem tego są zdjęcia załączone do skargi. Przez nieruchomość tę przebiega uzbrojenie ogólnomiejskie jako kontynuacja sieci ułożonych w ul. B., co potwierdza przedłożona przy skardze kserokopia mapy sytuacyjno-wysokościowej. Stąd też zdaniem skarżącego należy stwierdzić, że działka Nr 28 jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach i w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie zarzutu Ministra Skarbu Państwa, że z wypisu z rejestru ewidencji gruntów nie wynika, że omawiana nieruchomość jest drogą, to skarżący wyjaśnił, iż w C. nie była przeprowadzona z urzędu aktualizacja użytków w rejestrach ewidencji gruntów. Co zaś się tyczy stwierdzenia, że w księdze wieczystej działka ta jest zapisana jako niezabudowana, to należy podnieść, że nie jest ono trafne, ponieważ zgodnie z ustawą z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zmiany w księdze dokonywane są na wniosek właściciela. Przytoczona przez Ministra Skarbu Państwa uchwała Nr 144/XII/99 Rady Miasta C. z 28 czerwca 1999 r. nie określa przebiegu dróg gminnych, a operuje jedynie nazwami ulic. Nadto przy przedmiotowym ciągu komunikacyjnym zostały wybudowane budynki mieszkalne, które posiadają numerację porządkową i obsługę komunikacyjną od ul. B. Nie bez znaczenia jest też fakt, że działka Nr 28 została ujęta w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C. jako ciąg komunikacyjny, stanowiący uzupełnienie sieci dróg w dzielnicy.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi podnosząc nadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Uchwała Nr 144/XII/99 Rady Miasta C. z 28 czerwca 1999 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg publicznych i ustalenia ich przebiegu na terenie miasta C. w załączniku Nr 1 pod poz. 37 wymienia ulicę B. Natomiast żaden z przedłożonych dokumentów nie wykazuje, aby nieruchomość o pow. 0,0994 ha, tj. działka Nr 28 stanowiła choćby część ulicy B. Podobnie z wypisu z księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów nie wynika, aby sporna nieruchomość stanowiła drogę. Niezależnie od tego, skarżący w żaden sposób nie wykazał władania przedmiotową nieruchomością. Umieszczenie działki Nr 28 w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C. jako ciągu komunikacyjnego też jest zamierzeniem przyszłym, a nie stanem aktualnym na 1 stycznia 1999 r., jak tego wymaga przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który za podstawę swej decyzji z 28 września 1999 r. przyjął Wojewoda, stanowi w ust. 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) i w jego przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W rozpoznawanej sprawie sporna działka Nr 28 nie spełnia warunków do uznania jej za urządzoną drogę publiczną. Jest to teren po części wyłożony płytami betonowymi, a po części grunt rozjeżdżony kołami pojazdów, nie spełniający wymogów ulicy, określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (działka Nr 28 stanowić miała część ulicy B.). Uchwała Nr 144/XII/99 Rady Miasta C. z 28 czerwca 1999 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, w załączniku do której wykazano ulice zaliczone do kategorii dróg gminnych oraz ustalono przebieg tych dróg, określony nazwami tych ulic, w tym również i ulicy B., została podjęta już po dacie, z którą ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, tj. 1 stycznia 1999 r. i uchwała ta weszła w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co również niewątpliwie miało miejsce po tej dacie. Wskazuje to w sposób nie budzący wątpliwości, że nawet gdyby na spornej nieruchomości rzeczywiście urządzono drogę, to z uwagi na niezaliczenie jej przed 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, droga ta nie mogłaby zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu drogę publiczną. Na odcinku działki Nr 28 droga jednak nie została urządzona. Ulica B., której część miałaby stanowić ww. działka, jest urządzona tylko na pewnym odcinku, natomiast na terenie przebiegającym przez działkę Nr 28 jest ona dopiero drogą projektowaną. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że przez działkę, o której mowa, przebiega sieć uzbrojenia ogólnomiejskiego, stanowiąca niejako przedłużenie uzbrojenia ulicy B., jak również i to, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. przewiduje na przedmiotowej działce urządzenie drogi o charakterze publicznym. Nie zostało też wykazane - przynajmniej nie ma to odbicia w aktach nadesłanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę - władanie Skarbu Państwa tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Gdyby na nieruchomości tej urządzono drogę publiczną, o jakiej mowa w ustawie o drogach publicznych, to wówczas można by mówić o władaniu Skarbu Państwa tą nieruchomością poprzez odpowiednie służby jako zarządcy drogi. W tym natomiast przypadku nie bardzo wiadomo, w czym miało się przejawiać władanie Skarbu Państwa nieruchomością, która wprawdzie była wykorzystywana na potrzeby komunikacji, ale w sposób nieuregulowany, czego potwierdzeniem są załączone do skargi zdjęcia. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja Wojewody z 28 września 1999 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto C. własności działki Nr 28 o pow. 994 m2, stanowiącej własność osób fizycznych, została wydana z naruszeniem prawa, a to przepisu art. 73 cytowanej ustawy z 13 października 1998 r. i prawidłowo postąpił Minister Skarbu Państwa uchylając ją. Błędnie natomiast postąpił Minister umarzając po uchyleniu decyzji Wojewody postępowanie przed organem I instancji zamiast orzec co do istoty. Niespełnienie przez wnioskodawcę materialnoprawnych przesłanek określonych w cytowanym art. 73 ust. 1, stanowić mogło tylko podstawę do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę Miasto C., nie zaś decyzji umarzającej postępowanie, bo z tej przyczyny nie stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. można byłoby uznać za bezprzedmiotowe i podlegające z tego powodu umorzeniu wówczas, gdyby na przykład z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił inny niż wskazany w ustępie 3 tego artykułu podmiot, bądź też gdyby się okazało, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, stanowi własność Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, a nie osób fizycznych. Sąd doszedł jednak do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bo skutek umorzenia postępowania był w rzeczywistości zbieżny z rostrzygnięciem, jakie powinno być wydane, ponieważ prowadził do nieuzyskania prawa własności do spornej nieruchomości przez Gminę C. Z tych względów należało przyjąć, że w ostatecznym wyniku zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.