Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 45061

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 6 lutego 1998 r.
I SA 468/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka.

Sędziowie NSA: Leszek Włoskiewicz, Zbigniew Rausz (spr.).

Protokolant: Jolanta Zagrzejewska.

Uzasadnienie faktyczne

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 10 stycznia 1997 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 25 października 1996 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Związek Dzielnic-Gmin W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. O., oznaczonej ewidencyjnie jako działka Nr 5/5 o pow. 22.702 m2.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie należącym do Gminy C. Mienie Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania zostało skomunalizowane na rzecz b. Związku Dzielnic-Gmin W. decyzja z 9 października 1995 r. Jednakże działka Nr 5/5 położona przy ul. O. nie należała do tego Przedsiębiorstwa, które do niej nie dysponowało żadnym tytułem prawnym. Taki stan prawny istnieje do chwili obecnej. Decyzją bowiem z 18 lutego 1982 r. Urząd Dzielnicy W. orzekł o wygaśnięciu użytkowania przez MPO spornej działki, która została przeznaczona na budowę jezdni przy ul. O. Nadto zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, odwołujące się od decyzji komunalizacyjnej Wojewody Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania nie jest stroną w sprawie o komunalizację mienia. Stronami tego postępowania są, jak to wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny - Skarb Państwa i właściwa gmina - w tym przypadku Związek Dzielnic-Gmin m. W.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w W. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), strona skarżąca podnosiła w skardze, że nie odpowiada prawdzie stwierdzenie zaskarżonej decyzji, iż MPO nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu przy ul. O. W szczególności organ I instancji zignorował fakt wydania decyzji koordynacyjnej Prezydenta m. W. z 24 marca 1979 r., w myśl której administratorem i docelowym użytkownikiem całej nieruchomości przy ul. O. wyznaczono MPO w W. W wykonaniu tej decyzji decyzją Dyrektora Naczelnego Zjednoczenia Miejskich Przedsiębiorstw Inżynieryjnych z 1 kwietnia 1979 r. MPO przyjęło w administrację i użytkowanie całą nieruchomość przy ul. O. Powołane wyżej akty administracyjne z 1979 r. wykreowały zdaniem skarżącego stosunek prawny, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami..., tj. użytkowania, które w dniu 1 sierpnia 1985 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszło w zarząd MPO nieruchomością przy ul. O. Potwierdzeniem posiadania przez Przedsiębiorstwo zarządu do przedmiotowego gruntu jest decyzja Urzędu Dzielnicowego W. z 18 lutego 1982 r. o wygaśnięciu prawa użytkowana przez MPO części terenu przy ul. O. o pow. 3.548 m2. Decyzja ta świadczy o przysługiwaniu skarżącemu prawa użytkowania do całego terenu, co podważa twierdzenie organu o braku po stronie skarżącego tytułu prawnego do tego mienia. Skoro zatem twierdzenia decyzji organów obu instancji o nienależeniu tego mienia do MPO w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. są bezpodstawne, to powinna nastąpić jego komunalizacja na rzecz Związku Dzielnic-Gmin W. MPO jest zainteresowana wynikiem postępowania komunalizacyjnego. Dla Przedsiębiorstwa nie jest obojętne, kto będzie właścicielem gruntu, a więc podmiotem rozstrzygającym o oddaniu gruntu przy ul. O. w użytkowanie wieczyste. Obecnie w sytuacji nie uregulowanego stany prawnego przedmiotowej nieruchomości skarżący nie może w racjonalny sposób zagospodarować terenu i budynków na nim posadowionych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że MPO nie było stroną postępowania komunalizacyjnego i wnosiła o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 33 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W sprawie administracyjnej kończonej decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na tę decyzję ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Podmiot wnoszący skargę na decyzję administracyjną musi zatem mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem tej decyzji, oparty na prawie materialnym. Podmiotem takim jest osoba legitymująca się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym - w rozumieniu art. 28 kpa, w którym została wydana decyzja, będąca przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponieważ o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero da jej legitymację strony. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z 25 października 1996 r., odmawiają stwierdzenia nabycia przez Związek Dzielnic-Gmin W. nieodpłatnie nieruchomości położonej w W. przy ul. O. Podstawę prawną tych decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), według którego w m. W. mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których Rada Narodowa m. W. oraz terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnią funkcje organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie ww. ustawy z mocy prawa mieniem Związku Dzielnic-Gmin W. (Związek ten był podmiotem uprawnionym do nabycia mienia w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. - z mocy przepisów ustawy z 18 maja 1990 r. o ustroju miasta W. - Dz. U. Nr 34, poz. 200). Przesłanką komunalizacji z art. 5 ust. 2 pkt 2 jest więc należenie mienia ogólnonarodowego, służącego użyteczności publicznej położonego w granicach administracyjnych m. W., do przedsiębiorstwa, dla którego organem założycielskim była rada narodowa m. W. lub terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - Prezydent W. Jeśli zatem mienie, o którym mowa, "należało" do takiego przedsiębiorstwa, to z mocy prawa stało się ono mieniem Związku Dzielnic-Gmin W. "Należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa nie daje mu jeszcze uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Jest to przesłanka pozytywna, powodująca przejście z mocy prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na Związek Dzielnic-Gmin W., którą w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać musi strona tego postępowania, tj. podmiot domagający się w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nabycia na jego rzecz własności mienia. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w W., dla którego organem założycielskim był t.o.a.p. stopnia wojewódzkiego, było administratorem nieruchomości położonej w W. przy ul. O. W jej posiadanie Przedsiębiorstwo weszło w kwietniu 1979 r. na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w wykonaniu "decyzji" z 11 kwietnia 1979 r. Dyrektora Naczelnego Zjednoczenia Miejskich Przedsiębiorstw Inżynieryjnych w W., wydanej w oparciu o "decyzję koordynacyjną" Komisji Planowania z 24 marca 1979 r., dotyczącą zagospodarowania terenów i obiektów przy ul. O. w W. Z treści tych "decyzji" wynika, że MPO nie nabyło na ich podstawie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stało się ono jedynie jej administratorem. W czasie podejmowania omawianych "decyzji" obowiązywały w zakresie gospodarki gruntami na terenie miast przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.), które wskazywały zarówno organy upoważnione do dysponowania gruntami państwowymi, jak i tryb w jakim mogło dojść do uzyskania tytułu prawnego do tego rodzaju gruntów. Ani Komisja Planowania, ani Dyrektor Naczelny Zjednoczenia Przedsiębiorstw Inżynieryjnych w W. nie mogą być zaliczeni, w świetle przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r., do organów uprawnionych do wydawania decyzji o ustanowieniu tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania. W tym przypadku nie można również mówić o uzyskaniu przez MPO prawa użytkowania do przedmiotowej nieruchomości w trybie przewidzianym w rozdziale 3 - Przekazywanie terenów pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania - rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Skarżący nie legitymował się więc tytułem prawnym do nieruchomości przy ul. O. w W., tym samym nie "należała" ona w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. do niego, co miało wpływ na wynik postępowania komunalizacyjnego. W świetle przepisów dotyczących komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, nie można dopatrzeć się interesu skarżącego uzasadniającego dopuszczenie go na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest potwierdzenie - lub nie - przejścia z mocy prawa własności określonego mienia na Związek Dzielnic-Gmin W. Wynik postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., nie ma w żadnym razie bezpośredniego wpływu na prawa skarżącego - jako administratora nieruchomości - w związku z tym nie przysługiwała mu w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie są tylko Skarb Państwa - reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. - i Związek Dzielnic-Gmin W., a samo postępowanie dotyczy sprawy przejścia z mocy prawa (lub nie) własności mienia ogólnonarodowego ze Skarbu Państwa na wzmiankowany Związek. Podnieść tu należy, że jak wyżej zaznaczono, nawet gdyby MPO legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest sprawą przejścia z mocy prawa własności mienia ze Skarbu Państwa na Związek Dzielnic-Gmin W., Przedsiębiorstwo to nie mogłoby być stroną tego postępowania. Posiadanie przez MPO tytułu prawnego do nieruchomości, czyli jej "należenie" do niego w rozumieniu cytowanego art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., jest warunkiem koniecznym do komunalizacji tego mienia na rzecz Związku Dzielnic-Gmin W., którego istnienie jako okoliczności przemawiającej za komunalizacją mogłyby podnosić strony postępowania tzn. Związek Dzielnic-Gmin W. oraz Kierownik Urzędu Rejonowego w W. Nie może natomiast występować w charakterze strony w sprawie dotyczącej nabycia w drodze komunalizacji z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego przez gminę podmiot, któremu nie przysługuje własność rzeczy, której dotyczy postępowanie. Skarżący, nie mając legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym, nie może wnieść skutecznie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje wydane w tym postępowaniu. Jego interes w sprawie ma charakter faktyczny, a nie prawny, jak tego wymaga art. 28 kpa. Z tego też względu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skargę należało oddalić.

Na marginesie należy zaznaczyć, że jeżeli organ odwoławczy doszedł do wniosku słusznego - że Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, to powinien był wydać postanowienie na podstawie art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, jako nie pochodzącego od strony, a nie przeprowadzać postępowania drugoinstancyjnego i wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na stanowisko Sądu w sprawie, ponieważ z uwagi na to, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot - nie stronę postępowania - Sąd oddalając skargę z tego powodu nie mógł odnieść się do zaskarżonej nią decyzji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.