Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54728

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 18 lipca 2001 r.
I SA 398/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz.

Sędziowie NSA: Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Maria Wiśniewska.

Protokolant: Agnieszka Kwiatkowska.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 12.10.1999 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane położone w O. i umorzyło postępowanie w I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją z dnia 12.10.1999 r. Prezydent Miasta O. ustalił wysokość kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane położone w O. w kwocie 1.125,91 zł, do zapłaty której zobowiązana została Barbara W.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Barbara W., zarzucając ww. decyzji nieścisłości w określeniu obszaru objętego scaleniem oraz brak reakcji organu I instancji na pisma odwołującej dotyczące postępowania scaleniowego.

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest wadliwa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Należy stwierdzić, że uprawnienie do działania organu administracji musi wynikać bezpośrednio z konkretnego przepisu prawnego.

Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego. Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji. Decyzja zatem musi mieć podstawę prawną zawartą w przepisie prawa materialnego lub w przepisie prawa procesowego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w powołanych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2). Należy zaznaczyć, że sam przepis art. 104 kpa nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji. Podstawa prawna musi bezwzględnie wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego bądź prawa procesowego.

Dokonane ustalenia dowiodły, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym brak jest przepisu prawa procesowego i materialnego stanowiącego upoważnienie dla organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie składu orzekającego Kolegium, powołany przez organ I instancji przepis art. 103 ust. 6 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) zawiera jedynie regulację określającą krąg osób zobowiązanych do pokrycia kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości oraz podziału ww. kwoty na poszczególnych uczestników postępowania. Przepis powyższy natomiast nie ustanawia, jako właściwej do ustalenia i dochodzenia ww. kosztów, formy decyzji administracyjnej.

Zdaniem Kolegium, właściwą formą działania w zakresie przewidzianym w ww. przepisie jest forma zawiadomienia zobowiązanych o kosztach, sposobie oraz terminie ich uiszczenia, które nie ma charakteru decyzji ani postanowienia i na które nie przysługuje żaden środek odwoławczy, a ewentualne roszczenia winny podlegać załatwieniu w trybie cywilnoprawnym.

W związku z powyższym, w świetle przywołanego stanu prawnego, niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji zaskarżonego orzeczenia, co w związku z przepisem art. 105 § 1 kpa skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło przywoływanego w uchylonej decyzji § 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RM z dnia 24.03.1998 r. w sprawie wykonania przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości podjętego na podstawie art. 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami. § 17 ust. 1 i 2 ww. Rozporządzenia określa formę, w jakiej dokonuje się rozliczenia kosztów. Zdaniem skarżącego, stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż zarówno przepis art. 103 ust. 6 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również powołany wyżej akt wykonawczy jednoznacznie stanowi, iż właściwą drogą dochodzenia rozliczeń związanych z dokonanym podziałem i scaleniem jest wyłącznie akt publicznoprawny, jakim jest decyzja administracyjna Prezydenta Miasta, a nie, jak to błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, droga cywilnoprawna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o zawieszenie postępowania, uznając za konieczne wszczęcie z urzędu postępowania nadzorczego w trybie art. 157 kpa z związku z art. 156 § 1 pkt 2 wobec zaskarżonej decyzji, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie Kolegium zakwestionowało legitymację Gminy do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ustalenia wysokości kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości, w sytuacji gdy w I instancji decyzję w tej sprawie wydał organ gminy - Prezydent Miasta. Zarówno bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych.

Szczególnie dobitnie pogląd ten został zaakcentowany w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990 r., z. 4, poz. 7). Stwierdzono w nim, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (art. 197 kpa). Podkreślono, że pojęcie strony definiują art. 28 i 29 kpa, z których wynika, ze stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Przykładowo, pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony. Albo można byłoby wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast wójt pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.

Należy przy tym dodać, że na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Również pozostałe przytoczone wcześniej argumenty, przemawiające przeciwko legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy prawo sytuuje któryś z jej organów jako organ prowadzący postępowanie, przemawiają przeciwko przyznaniu gminie legitymacji procesowej do wystąpienia ze skargą.

Reasumując, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Zarząd Miasta O. nie jest uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi. W związku z tym skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.