Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54522

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 21 października 1999 r.
I SA 313/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wróblewski.

Sędziowie NSA: Elżbieta Stebnicka, Jerzy Nowak (spr.).

Protokolant: Jolanta Zagrzejewska.

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Konserwator Zabytków decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 5 stycznia 1998 r., którą na podstawie art. 27 i 38 ustawy o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.) nie wyrażono zgody na adaptację Pałacu P. na kasyno połączone z funkcją gastronomii, zgodnie z załączonym projektem koncepcyjnym.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Pałac P. wraz z ogrodem i budynkami na jego terenie usytuowanymi przy ul. S. w W. został wpisany do rejestru zabytków w lipcu 1965 r. jako cenne dzieło architektury "palladiańskiej" w redakcji klasycystycznej, przy zaangażowaniu w jego realizacji wybitnych architektów przełomu XVI/XVII oraz XVIII wieku. Ze względu na tradycje i historyczne znaczenie Pałacu P., usytuowanie w nim kasyna gry połączonego z funkcją gastronomiczną doprowadziłoby do degradacji tego wiele znaczącego dla historii Polski wybitnego dzieła architektury. Właściwym rozwiązaniem byłoby przeznaczenie wnętrz pałacowych na cele kulturalne lub administracyjne zgodne z rangą, znaczeniem pałacu i jego tradycją funkcjonalną. Nie może jednak być to kasyno. Niedopuszczalne jest także przebijanie nowych otworów drzwiowych w elewacji budynku oraz realizacja parkingu na terenie dziedzińca. W decyzji wyrażono też "zdecydowany sprzeciw w stosunku do treści opinii opracowanych na zlecenie Zespołu Ekspertów Ośrodka Ochrony i Konserwacji Zabytków z sierpnia 1998 r. aprobujących umieszczenie projektowanego kasyna gry w Pałacu P.".

Decyzję powyższą zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zjednoczone Przedsiębiorstwa Rozrywkowe wnosząc o jej uchylenie. W obszernym wywodzie skargi podniesiono szereg zarzutów odnośnie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało, że w sposób lakoniczny odniesiono się do przesłanek materialnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ochronę dóbr kultury sprawują organy wymienione w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury - Dz. U. Nr 10, poz. 48 z 1962 r. - ze zmianami.

Ochronie prawnej przewidzianej w przepisach tej ustawy podlegają dobra kultury wpisane między innymi do rejestru zabytków (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy).

Stosownie do art. 5 cyt. ustawy przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od stopnia ich zachowania, jak też budowle i przedmioty związane z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub z działalnością instytucji i wybitnych osobistości historycznych. Przepis art. 5 cyt. ustawy ujmuje bardzo szeroko pod względem rzeczowym obiekty, które mogą podlegać ochronie przez wpisanie do rejestru zabytków i poddanie ich szczególnym rygorom prawnym unormowanym cytowaną ustawą. Zważywszy, iż przedmiotowy obiekt został wpisany do rejestru zabytków (decyzja z 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków), to fakt ten powoduje, iż podlega on tym szczególnym rygorom prawnym, a przede wszystkim rygorom zakreślonym w art. 27 i 38 cyt. ustawy.

Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy organ administracji zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w "postępowaniu wyjaśniającym", które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje między innymi opinie biegłych (art. 75 kpa). W ścisłym znaczeniu przez dowód należy rozumieć środek dowodowy, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach.

W tym znaczeniu używa słowa "dowód" art. 75 kpa i tym "dowodem" w rozumieniu tego przepisu są m.in. opinie biegłych.

Biegli, inaczej niż świadkowie, nie mogą w zasadzie komunikować organowi swych spostrzeżeń o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz powołani są do służenia organowi wiadomościami specjalnymi, wypowiadanymi w postaci opinii - są swego rodzaju pomocnikami w zakresie dysponowania wiadomościami specjalnymi.

Jeżeli organ dopuścił dowód z opinii biegłego, potrzebując wiadomości specjalnych, to w swoim rozstrzygnięciu nie może jej zignorować, wyrażając w treści uzasadnienia w sposób lapidarny "zdecydowany sprzeciw w stosunku do treści opinii".

Bezspornym jest, iż w sprawie zachodzi potrzeba oceny przez specjalistów (biegłych) wpływu proponowanych przeróbek Pałacu P. na zachowanie jego substancji w stanie co najmniej nie prowadzącym do jego dalszej degradacji jako zabytku, lecz nie może to się odbyć jak w postępowaniu poddanym kontroli sądu w niniejszej sprawie.

Negując złożoną w sprawie opinię, organ powinien oprzeć się na innej bądź innych opiniach niezależnych podmiotów, bądź faktach, które by przytoczył i dokonał ich oceny przeciwstawiając je treści opinii. W zapadłym rozstrzygnięciu tego brak. Generalna negacja opinii przy jednoczesnym rozstrzygnięciu przeciwstawnym jej treści, nie znajdującym oparcia w jakichkolwiek ustaleniach bądź opiniach innych biegłych powoduje, że rozstrzygnięcie to nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Problemem w sprawie nie jest to, czy Pałac P. jest zabytkiem, gdyż wynika to z wpisu do rejestru zabytków i oczywistości jego walorów zabytkowych (art. 5 pkt 1 i 3 cyt. ustawy), ale wieloznacznie oceniany problem wpływu przeróbek, jego przeznaczenia i służenia celom, które przez samo przytoczenie, mogą rodzić wątpliwości, jaki będzie ich wpływ na substancję Pałacu - to będzie można ustalić po zasięgnięciu opinii, które będą tak opracowane od strony merytorycznej, by organ, jak i ewentualnie Sąd, rozpoznający sprawę w następstwie skargi, mógł dokonać oceny decyzji, mając za podstawę właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 21 i art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.