Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54752

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 10 maja 2001 r.
I SA 2595/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech.

Sędziowie NSA: Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz (spr.).

Protokolant: Agnieszka Kwiatkowska.

Uzasadnienie faktyczne

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 14 października 1999 r. uchyliła decyzję Wojewody z 10 maja 1999 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. (obecnie Gmina W.) nieruchomości, położonej w W. przy ul. S. 2, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 2-04-01 jako działki Nr 1, 2 i 3 o łącznej powierzchni 14.496 m2 i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Komisja podniosła, że organ pierwszej instancji w decyzji swej umarzającej postępowanie komunalizacyjne wyraził pogląd, iż ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 z późn. zm.) nie zawiera przepisów o sukcesji nowych gmin w zakresie ubiegania się o komunalizację mienia ogólnonarodowego na rzecz gmin, które istniały w dniu 27 maja 1990 r., jeżeli odpowiednie postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Taki stan prawny w ocenie organu I instancji uzasadnia stanowisko, że Gmina W. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a to z kolei uzasadnia na podstawie art. 105 Kpa umorzenie postępowania. Organ wojewódzki stwierdził także, że wniosek Gminy W. o stwierdzenie komunalizacji z mocy prawa dotknięty jest wadą formalną, gdyż został złożony przez osobę nie mającą umocowania do reprezentowania tej gminy. Stanowisko w tej kwestii organ uzasadniał okolicznością, że uchwała Rady Gminy o wyborze Burmistrza została unieważniona z mocą wsteczną orzeczeniem nadzorczym Wojewody z 7 XII 1998 r. utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 9 III 1999 r., sygn. akt II SA 5/99.

Od decyzji Wojewody odwołanie złożył Burmistrz Gminy W. Zarzucał w nim, że postępowanie komunalizacyjne zostało umorzone bezpodstawnie, gdyż przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) daje Gminie uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o komunalizację na rzecz Gminy O., a dopiero cytowana ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, precyzuje w swoich art. 36 i 38, że nieruchomości takie stają się własnością nowoutworzonych gmin. Odwołujący się polemizuje też z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeniem Sądu Najwyższego z 3 IX 1997 r., sygn. akt II RN 35/97, twierdząc, że nie może ono być wiążące w konkretnej sprawie z tego względu, iż dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego (grunty dekretowe) oraz z tego względu, że Sąd Najwyższy w tej sprawie podzielił jedynie argumenty, zawarte w rewizji nadzwyczajnej, co do wątpliwej legitymacji gminy W., a nie przesądził o braku tej legitymacji. Zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji co do braku umocowania osoby Burmistrza do reprezentowania Gminy jest także bezzasadny, ponieważ sugerowana wada wniosku została usunięta przez ponowny wybór w dniu 17 III 1999 r. tej samej osoby na stanowisko Burmistrza, zaś w momencie złożenia wniosku Burmistrz działał jako organ właściwy. W toku postępowania odwoławczego w dniu 12 VII 1999 r. złożyła pismo procesowe Fabryka "W.", która podzielając argumenty, że Gmina W. nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego, twierdzi także, że gdyby nawet uznać, że do nieruchomości, której sprawa dotyczy, stosuje się art. 5 ustawy z 10 V 1990 r., to miałby do niej zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Z tego względu, że b. Przedsiębiorstwo "W." w 1971 r. miało prawo zarządu nieruchomością, co oznacza, że komunalizacja mogłaby nastąpić tylko na rzecz m.st. Warszawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania doszła do wniosku, że zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem Komisji, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. i art. 105 Kpa. Stosownie do treści art. 105 Kpa umorzenie postępowania następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W tej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi, bowiem sprawa powinna być rozstrzygnięta, co do meritum na podstawie art. 5 cyt. ustawy. Za nietrafny, zdaniem Komisji, uznać należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że Gmina W. nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 27 V 1990 r. nieruchomości, której sprawa dotyczy. W rozumieniu art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. Status strony w postępowaniu administracyjnym nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu, ale z przepisu prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 Kpa jest to, że jest ona własnym podmiotem praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym (patrz Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, SN i TK, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r., s. 97, teza 1). Rozpatrując sprawę w takim aspekcie statusu strony, Pełny Skład Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uznał, że Gmina W. posiada status strony w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym, ponieważ ma interes prawny w ustaleniu nabycia przez Gminę O., jako jej poprzednika prawnego z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości, której sprawa dotyczy, położonej wg stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 V 1990 r. na obszarze tej gminy. KKU uznała tu za niezasadne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji I instancji, że ustawa o ustroju m.st. Warszawy nie przesądza o następstwie prawnym we wszczynanym po jej wejściu w życie postępowaniu komunalizacyjnym nowopowstałych gmin (art. 1 ust. 2 ustawy z 25 III 1994 r.), a m.in. także Gminy W. Na bezzasadność tego stanowiska wskazują wprost i bezpośrednio normy art. 35 i 36 ust. 1 cyt. ustawy. Przepisy te mianowicie przesądzają, że znosi się dotychczasowe dzielnice - gminy m.st. Warszawy (a m.in. Gminę O.), a tworzy się gminy, o których mowa w art. 1 ust. 2, w tym i Gminy W. Przepis art. 36 ust. 1 omawianej ustawy przesądza też, że z zastrzeżeniem norm szczególnych ust. 4 i 5 tego artykułu, mienie należące do gmin przekazuje się z dniem wejścia w życie tej ustawy właściwym gminom według miejsca położenia, chyba że zainteresowane gminy w drodze porozumienia postanowią inaczej. Z załączonych do akt sprawy: wypisu z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz karty ewidencyjnej nieruchomości - nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, znajduje się w granicach ewidencyjnych Gminy W., a to z kolei oznacza, że stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z 25 III 1994 r. oraz art. 28 Kpa ww. Gmina ma interes prawny w ustaleniu, że mienie położone na jej terenie należało do b. dzielnicy Gminy W., tj. stało się jej własnością z mocy prawa. Warunkiem uzyskania przez Gminę W. uprawnienia do przejęcia mienia, którego postępowanie komunalizacyjne dotyczy, czyli warunkiem udowodnienia następstwa prawnego po Gminie O. w odniesieniu do konkretnej nieruchomości jest ustalenie nabycia własności tego mienia z mocy prawa właśnie przez Gminę O. W świetle tych ustaleń Komisja uznała, że Gmina W. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, przy czym podkreślenia wymaga, że generalnie legitymacja czynna gmin utworzonych na mocy ustawy z 25 III 1994 r. do występowania z wnioskiem na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. nie była kwestionowana zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu przed NSA (np. wyroki w sprawach I SA 870/97 z 14 I 1998 r., I SA 881/97 z 16 I 1998 r., I SA 769/97 z 3 II 1998 r., I SA 509/98 z 3 II 1998 r., I SA 1392/98). Odmienne stanowisko prowadziłoby do konkluzji niezgodnej z obowiązującym stanem prawnym, a mianowicie do niewszczynania postępowań komunalizacyjnych po wejściu w życie ustawy z 25 III 1994 r. na terenie m.st. Warszawy, pomimo istnienia ustawy komunalizacyjnej i to w sytuacji faktycznej i prawnej, kiedy postępowania komunalizacyjne na terenie m.st. Warszawy w niektórych przypadkach nie tylko nie zostały zakończone, ale nawet nie zostały jeszcze rozpoczęte. Odmowa przyznania nowoutworzonym gminom przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym wszczynanym po dniu 25 III 1994 r., a prowadzonym według stanu prawnego na dzień 27 V 1990 r. z wyjątkami, o których mowa w art. 47 ustawy z 25 III 1994 r., tj. w toczących się postępowaniach administracyjnych, pozbawiłaby nowo utworzone gminy prawa do przejęcia mienia należącego do b. gmin m.st. Warszawy według miejsca położenia, tj. m.in. mienia nabytego na własność z mocy prawa z dniem 27 V 1990 r. Prowadziłoby to w efekcie do naruszenia zarówno przepisu art. 1 ust. 2 ustawy warszawskiej, jak też art. 35 i 36 i nast. tej ustawy, jak wreszcie art. 5 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej z 10 V 1990 r. Stosownie do ukształtowanego orzecznictwa KKU i NSA (wyrok NSA z 22 III 1993 r. I SA 1439/92, ONSA 1994 r., Nr 1, poz. 38), komunalizacja mienia z mocy prawa jest dokonywana według stanu prawnego z 27 V 1990 r.; późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką. Z tych względów KKU uznała, że Gmina W. posiada w tym postępowaniu przymiot strony. Także okoliczność, że wniosek z 16 XI 1998 r. Gminy W. został złożony przez Burmistrza, którego wybór został zakwestionowany orzeczeniem nadzorczym Wojewody z 7 XII 1998 r. nie może stanowić przeszkody formalnej do złożenia i rozpatrzenia tego wniosku. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 98 ust. 5 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1998 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo oddalenia lub odrzucenia skargi przez NSA. Wniosek zatem Burmistrza Gminy W. został złożony w dacie, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie stało się prawomocne, bowiem NSA wydał w tej sprawie wyrok oddalający skargę w dniu 9 III 1999 r. Nawet wobec sytuacji, że prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały Rady Gminy o wyborze Burmistrza działa w rezultacie z mocą wsteczną, nie można by, zdaniem KKU, uznać za niedopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku w aktualnym stanie prawnym. W dniu 17 III 1999 r. nastąpił bowiem wybór tej samej osoby na stanowisko Burmistrza. Nowo wybrany Burmistrz złożony wniosek popiera, na co wskazuje odwołanie. W tym stanie prawnym KKU uznała, że ważność czynności prawnej dokonanej przez złożenie ww. wniosku przez osobę nie mającą umocowania w rezultacie prawomocności orzeczenia nadzorczego została potwierdzona przez osobę, w imieniu której został on złożony (por. art. 103 § 1 Kc ), co przesądza o jej skuteczności. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, ponieważ wniosek Gminy W. nie został rozpatrzony przez organ I instancji co do meritum, KKU uchyliła zaskarżoną decyzję i sprawę przekazała temu organowi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia. Organ I instancji rozpatrując sprawę ustali, czy w tej sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 V 1990 r. istniały, czy też nie, materialnoprawne przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. do stwierdzenia komunalizacji z mocy prawa na rzecz b. Gminy O. mienia, którego sprawa dotyczy. W celu wydania prawidłowej decyzji organ przeprowadzi w tym kierunku stosowne postępowanie wyjaśniające i rozpatrzy sprawę na rozprawie administracyjnej z udziałem Fabryki "W." Spółka z o.o.

Na decyzję KKU skargę do NSA wniósł Zarząd Fabryki "W." Sp. z o.o. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał w skardze, że została ona wydana z naruszeniem: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 28 Kpa poprzez uznanie Gminy W. za stronę postępowania, 2) art. 36-38, 47 pkt 1 ustawy z 25 III 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy poprzez uznanie, że istnieje sukcesja gmin utworzonych zgodnie z tą ustawą do prowadzenia postępowania komunalizacyjnego na rzecz gmin istniejących wcześniej pomimo braku wniosku złożonego przed wejściem w życie tej ustawy, 3) art. 5 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ustawy z 10 V 1990 r. poprzez nieuwzględnienie właściwego podmiotu, na rzecz którego mogłaby nastąpić komunalizacja przedmiotowej nieruchomości, 4) art. 91 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie terytorialnym poprzez uznanie za skuteczne czynności prawnych, dokonanych przez osobę, której wybór na stanowisko Burmistrza został unieważniony. Zdaniem strony skarżącej, Gmina W. nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego w tej sprawie, ponieważ grunt przy ul. S. 2 nie spełnia przesłanek do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r., gdyż w dniu 27 V 1990 r. nie należał on do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego, ponieważ pozostawał w tym czasie w zarządzie państwowego przedsiębiorstwa - Przedsiębiorstwa "W.", dla którego organem założycielskim był wojewoda. Zarząd wynikał z decyzji Prezydium RN W. z 21 stycznia 1971 r., na mocy której przekazano tę nieruchomość w użytkowanie czasowe "W." do końca 1975 r. Decyzja o użytkowaniu nie została wygaszona, a Przedsiębiorstwo cały czas użytkowało nieruchomość. Z mocy prawa "W." z dniem 1 sierpnia 1985 r. uzyskał zarząd tej nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W dniu 10 III 1989 r. decyzją Urzędu Dzielnicowego O. wyznaczono nowe opłaty roczne, potwierdzając zarząd nieruchomością "W.". Wobec powyższego, z mocy prawa "W." z dniem 5 grudnia 1990 r. nabył wieczyste użytkowanie gruntu i własność budynków i innych urządzeń na nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Poza tym Gmina W. mogłaby żądać komunalizacji jedynie w przypadku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego przez istniejącą w 1990 r. Gminę C. w terminie przewidzianym w art. 17 ustawy z 10 V 1990 r., gdyż zgodnie z art. 47 pkt 1 ustawy z 25 III 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy nowe gminy stają się stronami toczącego się postępowania administracyjnego tylko w sprawach określonych w art. 36-38 i 44 ustawy. W dniu zaś wejścia w życie tej ustawy nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie komunalizacji gruntu przy ul. S. 2. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 3 IX 1997 r., sygn. akt III RN 36/97, stwierdzając, że "podziela argumenty zawarte w rewizji nadzwyczajnej, dotyczące wątpliwej legitymacji Gminy W. do działania w przedmiotowej sprawie wobec braku w ustawie z 25 III 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy przepisu statuującego sukcesję nowoutworzonych wówczas gmin, co do prowadzenia postępowania komunalizacyjnego na rzecz gmin istniejących wcześniej". W rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, na którą powołał się Sąd Najwyższy, podniesiono, że ustawa z 25 III 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy "mocą której utworzona została ta Gmina, nie zawiera przepisu dotyczącego ewentualnej sukcesji nowych gmin w zakresie ubiegania się o komunalizację mienia ogólnonarodowego na rzecz gmin, które istniały w dniu 27 V 1990 r., jeżeli odpowiednie postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ostatniej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził to stanowisko w wyroku z 10 III 1998 r., sygn. akt I SA 1709/97. Odmienne stanowisko KKU stanowi contra legem cytowanej ustawy z 25 III 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Ponieważ organem założycielskim dla "W." był Wojewoda, wydał on w dniu 30 XII 1998 r. decyzję uwłaszczającą Przedsiębiorstwo "W." przedmiotową nieruchomością. Decyzja ta nie jest prawomocna. Przedstawione argumenty jednoznacznie wskazują, że Gmina W. nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i stąd decyzja Wojewody umarzająca postępowanie komunalizacyjne jest prawidłowa. KKU naruszyła także art. 91 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając za skuteczne czynności prawne Burmistrza Gminy W., którego wybór na to stanowisko został unieważniony. Uchwałą Rady Gminy W. z 3 XI 1998 r. dokonano wyboru Burmistrza Gminy Krzysztofa B. Orzeczeniem nadzorczym Wojewody z 7 XII 1998 r. stwierdzona została nieważność wyboru Burmistrza Gminy W. Wyrokiem z 9 III 1999 r. w sprawie II SA 5/99 NSA oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzoru Wojewody z 7 XII 1998 r. w przedmiocie wyboru Burmistrza Gminy W. Uchwała o wyborze Zarządu Gminy W. jest nieważna od chwili jej podjęcia, tj. od 3 XI 1998 r. Od 3 XI 1998 r. do ponownego wyboru w dniu 17 III 1999 r. podpisany pod wnioskiem komunalizacyjnym Krzysztof B. nie był zatem Burmistrzem i nie miał prawa podpisywać wniosków w imieniu Gminy W. Wszystkie zatem czynności Krzysztofa B. jako Burmistrza są dotknięte nieważnością. Skoro wniosek komunalizacyjny złożyła osoba prywatna, czego ustawa nie przewiduje, nie można w ogóle takiemu wnioskowi nadawać biegu. W okresie pomiędzy 9 III 1999 r. a 17 III 1999 r. w pełni legalnie Burmistrzem Gminy W. był P. K., który nie poparł wniosku Burmistrza K. B. Wybór tej samej osoby na to samo stanowisko nie może sankcjonować czynności prawnych, podjętych przez tę osobę w okresie, gdy nie była ona legalnie burmistrzem - podstaw prawnych do takiego stanowiska nie ma bowiem w Kpa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosiła o oddalenie skargi podnosząc nadto, że w ponownym postępowaniu przed organem I instancji skarżący będzie mógł wykazać, czy według stanu prawnego na dzień 27 V 1990 r. posiadał tytuł prawny do nieruchomości, której sprawa dotyczy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 33 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przed uprawniony podmiot. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W sprawie administracyjnej kończonej - jak w sprawach dotyczących komunalizacji mienia państwowego - decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na tę decyzję ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Podmiot wnoszący skargę na decyzję administracyjną musi zatem mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodność z prawem tej decyzji oparty na prawie materialnym. Podmiotem takim jest osoba legitymująca się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym - w rozumieniu art. 28 Kpa - w którym została wydana decyzja, będąca przedmiotem skargi do NSA. Ponieważ o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero da jej legitymację strony. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, w której postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. S. 2 zostało wszczęte z wniosku Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 V 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 194 z późn. zm.). Art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 V 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca jedynie stan, jaki zaistniał z mocy ustawy. Wskazuje to, że postępowanie komunalizacyjne prowadzone na podstawie cytowanego art. 5 ust. 1 dotyczy przejścia z mocy prawa (zmiany właściciela) własności mienia ogólnonarodowego ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stąd też w świetle przepisów dotyczących komunalizacji nie można dopatrzeć się interesu prawnego skarżącego do żądania dopuszczenia go na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest, jak zaznaczono, potwierdzenie przejścia z mocy ustawy własności określonego mienia ogólnonarodowego (państwowego) na gminę. Skarżący swej legitymacji strony postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości przy ul. S. 2 w W., a co za tym idzie i prawa do wniesienia skargi do NSA, upatrywał w tym, że jego poprzednik, Przedsiębiorstwo "W.", było w dniu 27 V 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 V 1990 r., zarządcą tej nieruchomości, co miało uniemożliwiać jej komunalizację w oparciu o przepisy art. 5 ust. 1 tej ustawy, a samemu Przedsiębiorstwu dało podstawę do uwłaszczenia się na przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 XII 1990 r. na mocy przepisów ustawy z 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stanowisko to uznać należy za nietrafne. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 IX 1990 r., o której wyżej mowa, a obecnie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) dotyczą dwu odrębnych zdarzeń prawnych. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z 10 V 1990 r., tj. 27 V 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast to przekształcenie także z mocy prawa, ale z dniem wejścia w życie ustawy z 29 IX 1990 r. - 5 XII 1990 r. - zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Tak więc dla oceny możliwości komunalizacji określonego mienia państwowego w omawianym trybie - a także ustalenia uczestników tego procesu - decydujące znaczenie ma stan prawny tego mienia istniejący w dniu, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę - 27 V 1990 r. Oznacza to, że państwowa osoba prawna, spełniająca przesłanki do uwłaszczenia z dniem 5 XII 1990 r. na nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie komunalizacyjne mające na celu potwierdzenie przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, nie ma w tym postępowaniu legitymacji strony, bowiem postępowanie komunalizacyjne praw tej osoby w przedmiocie uwłaszczenia (tj. nabycie z dniem 5 XII 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy) nie narusza. Może być wyłączone z komunalizacji z mocy prawa mienie ogólnonarodowe, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego - organy administracji państwowej. Należenie mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć jednak trzeba jako kategorię prawną a nie faktyczną, to znaczy - posiadanie określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktyczne władanie. Tych wymogów w zakresie "należenia" mienia nie spełniało w świetle przedstawionego materiału dokumentacyjnego sprawy w dniu 27 V 1990 r. Przedsiębiorstwo "W.", które użytkowało nieruchomość przy ul. S. 2, przy czym było to jedynie faktyczne władanie a nie tytuł prawny. Dokumenty, na które powołuje się strona skarżąca, a to decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z 21 I 1971 r. oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z 10 III 1989 r., które miały potwierdzać istnienie po stronie Przedsiębiorstwa prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, wcale faktu tego nie potwierdzają. Wspomniana decyzja z 21 I 1971 r. przekazała bowiem teren przy ul. S. 2 Przedsiębiorstwu "W." w użytkowanie czasowe do końca 1975 r., a więc na czas ściśle określony. Po upływie tego okresu decyzja ta straciła byt prawny bez konieczności wygaszenia użytkowania przez organ administracyjny odrębną decyzją na podstawie przepisów ustawy z 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Natomiast decyzja z 10 III 1989 r. jest ściśle związana z ww. decyzją z 21 I 1971 r., gdyż na podstawie art. 163 Kpa w związku z art. 101 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami... uchylała ona tę ostatnią decyzję w punkcie drugim, który traktował o opłatach rocznych za użytkowanie gruntu i w tym zakresie ustaliła opłaty roczne w nowej wysokości. Zatem decyzja ta w istocie dokonała zmiany w akcie administracyjnym już nie istniejącym. W dacie kiedy doszło do komunalizacji z mocy prawa, obowiązywała ustawa z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), która przewidywała powstanie zarządu do gruntów w ściśle określony sposób. W świetle art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o uzyskaniu tytułu prawnego do gruntu - zarządu, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji państwowej umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tym jednostkom, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu 1 VIII 1988 r., mógł być zgodnie z postanowieniami art. 87 ust. 2 ww. ustawy (według ówczesnej numeracji), na wniosek lub z urzędu, uregulowany stan prawny do posiadanego gruntu. Oznacza to, że określonego rodzaju prawo do gruntu państwowego przewidziane ustawą z 29 IV 1985 r., tzn. zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Także pod rządami ustawy z 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 IV 1985 r. państwowe jednostki organizacyjne tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania mogły uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej bądź na podstawie przekazania terenu między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 IV 1985 r. w myśl jej art. 87 ust. 1 przekształciło się w prawo zarządu. W stanie prawnym obowiązującym w zakresie gospodarki gruntami w dniu 27 V 1990 r. opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa posiadanego przez określony podmiot do rzeczy (gruntu). Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłat np. za zarząd gruntami nie mogła stanowić o powstaniu tego prawa, najpierw bowiem musiało powstać prawo do gruntu, którego konsekwencją był obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z tego prawa w określonej ustawą wysokości. Przyjęta po dacie komunalizacji - 27 V 1990 r. - konstrukcja dokumentowania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do gruntu na potrzeby uwłaszczenia tych jednostek nie ma, co podkreślał NSA w swym orzecznictwie, zastosowania w procesie komunalizacji. Brak w dniu 27 V 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości przy ul. S. 2 po stronie Przedsiębiorstwa "W." tym bardziej wskazuje na brak po stronie jego następcy interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro zatem, jak przedstawiono, wynik postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 V 1990 r. nie ma w żadnym razie bezpośredniego wpływu na prawa skarżącego jako następcy Przedsiębiorstwa "W." to nie przysługiwała mu w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Stronami w niniejszej sprawie są tylko Skarb Państwa - reprezentowany przez Starostę Powiatu - i właściwa gmina, a samo postępowanie dotyczy potwierdzenia - lub nie - przejścia z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) na gminę. Skarżący nie mając legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym nie może wnieść skutecznie skargi do NSA na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Jego interes w sprawie ma charakter faktyczny a nie prawny, jak tego wymaga art. 28 Kpa.

Z tego też względu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 V 1995 r. o NSA, skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.