Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54528

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 27 września 2001 r.
I SA 2326/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz.

Sędziowie: SO del. Joanna Banasiewicz, NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.).

Protokolant: Anna Bureć.

Uzasadnienie faktyczne

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 13 września 2000 r. umorzył postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 3 lipca 2000 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody z dnia 17 marca 1999 r. wydanej w przedmiocie uwłaszczenia PKP nieruchomością oznaczoną jako działka nr 29, położoną w S. - w zakresie odnoszącym się do budynków oznaczonych na opisie nieruchomości numerami 4, 5, 6 oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Wojewoda, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 2 i art. 42 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) decyzją z dnia 17 marca 1999 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. M. 5, 6, 7 i oznaczonego jako działka nr 29 o pow. 0,2835 ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków lub ich części położonych na tym gruncie, a wymienionych w decyzji.

W dniu 16 grudnia 1999 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek Marszałka Województwa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku wyrażono pogląd, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Samorząd Województwa stał się właścicielem mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Obwodu Lecznictwa w S., a położonej na przedmiotowej nieruchomości i zarzucono naruszenie przepisów art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., art. 42 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. oraz art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

W związku z tym, że wnioskodawca nie przedłożył decyzji organu wojewódzkiego o stwierdzeniu nabycia tytułu prawnorzeczowego do ww. nieruchomości, jak tego wymaga art. 60 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i kwestia rozstrzygnięć w tym zakresie nie należy do organu centralnego, zawiadomieniem z dnia 2 marca 2000 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej organu wojewódzkiego z dnia 17 marca 1999 r. w celu zbadania prawidłowości rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. W wyniku postępowania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 3 lipca 2000 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji uwłaszczeniowej w zakresie odnoszącym się do budynków (lub ich części) służby zdrowia oznaczonych na opisie nieruchomości numerami 4, 5, 6, a w pozostałym zakresie nie stwierdził nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ centralny wskazał, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych zostało dokonane ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1998 r. przepis ten został zastąpiony przez art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Przepis art. 200 ust. 1 tej ustawy powołuje się na przepisy cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r., stanowiąc ich kontynuację, z uwzględnieniem odpowiednich zmian merytorycznych.

Uwłaszczenie odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i do tej daty odnosi się także decyzja uwłaszczeniowa organu wojewódzkiego. Uwłaszczenie oznacza przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków i urządzeń.

W dniu 5 grudnia 1990 r. państwową osobą prawną było Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe". Prawo użytkowania (późniejszy zarząd) było ustalone decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia 10 października 1972 r. na rzecz jednostki organizacyjnej PKP, tj. na rzecz Dyrekcji Okręgowej w S. i dotyczyło terenu położonego w S. przy ul. M. na odcinku od pl. B. do ul. D., obejmującego obszar 3.000 m2. Obecnie jest to co najmniej działka nr 29 o pow. 2.835 m2. Decyzja, z której wynika prawo zarządu, istnieje nadal w obiegu prawnym.

Nie wynika z istniejącej dokumentacji, aby na rzecz Obwodu Lecznictwa w S. było ustanowione prawo zarządu lub tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Korzystanie z terenu nie jest przy tym równoznacznie z posiadaniem z tej przyczyny praw do nieruchomości.

Obwód Lecznictwa w S. został - jak wynika z akt - utworzony zarządzeniem nr 39 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 1998 r., na bazie części majątku PKP. Kontrowersje i spory dotyczące przekazania części tego majątku, a także odnoszące się do prawidłowości zarządzania, nie mają wpływu na stan prawny sprzed ośmiu lat, tj. na stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r.

Przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie narusza przepisów dot. uwłaszczenia państwowych osób prawnych, które nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r., a także nie wygasza praw, które z tym dniem nabyły te osoby.

Zważyć też należy, że zgodnie z art. 60 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji, jeżeli spełnione były warunki wynikające z tej ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do niniejszego postępowania. Nawet przy założeniu, że część mienia dot. nieruchomości mogła się stać własnością samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., nie ma to wpływu na uwłaszczenie, które zaistniało wcześniej z woli ustawodawcy, z dniem 5 grudnia 1990 r.

Z powyższych ustaleń nie wynika więc, aby decyzja uwłaszczeniowa była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pozostaje do rozważenia sprawa odpłatności za nabytą własność budynków i kwestia, czy wszystkie budynki ujęte w decyzji uwłaszczeniowej istniały w dniu 5 grudnia 1990 r.

W świetle art. 42 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1995 r., PKP uzyskuje nieodpłatnie własność budynków i urządzeń nabytych na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Przepis art. 42 nie został uchylony, a zgodnie z art. 240 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawy uchylone (a więc i na ustawę z dnia 29 września 1990 r.), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że w zakresie sprawy odpłatności za nabytą własność budynków decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza prawo.

Na wykazie budynków sporządzonym przez wnioskodawcę uwłaszczenia, tj. wykazie z dnia 26 stycznia 1999 r., budynki oznaczone nr 1, 2, 3, 7 mają wykazany rok budowy 1990, natomiast budynki nr 4, 5 i 6 mają wykazany rok budowy 1992. Materiały nadesłane przez PKP Dyrekcję Nieruchomości w S. (pismo z dnia 27 marca 2000 r.) wskazują, że proces inwestycyjny rozwijał się stopniowo, a poszczególne budynki lub ich piętra były przekazywane sukcesywnie w 1990 r. Skoro budynki te wybudowano już po 5 grudnia 1990 r., oznacza to brak podstaw do wymienienia tych budynków w decyzji uwłaszczeniowej, odnoszącej się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W tej więc części decyzja organu wojewódzkiego rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wyczerpuje to przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Marszałek Województwa, powołując się na art. 127 § 3 kpa i wskazując na ww. decyzję organu centralnego z dnia 3 lipca 2000 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sprawa była rozpatrywana z urzędu i badana pod względem merytorycznym, w wyniku czego wydano zaskarżoną decyzję, co wyżej przedstawiono. W zakresie prawa własności budynków (lub ich części) decyzja uwłaszczeniowa i zaskarżona decyzja dotyczy tylko obiektów w granicach działki nr 29. Nie wkracza w prawo własności tych obiektów, które są położone poza działką nr 29.

Z przepisu art. 127 § 3 kpa wynika natomiast, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra (kierownika centralnego urzędu administracji rządowej - por. art. 5 § 2 pkt 4 kpa) nie służy odwołanie, jednakże strona może wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stroną - zgodnie z art. 28 kpa - jest osoba posiadająca interes prawny lub obowiązek.

W dniu 5 grudnia 1990 r. istniało prawo zarządu na rzecz jednostki uwłaszczonej, co wykazano w zaskarżonej decyzji.

Zważyć też należy, że zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycie mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji, jeżeli spełnione były warunki wynikające z tej ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do niniejszego postępowania. Decyzja taka nie została wydana. Również nie wynika z akt, aby samorząd Województwa uzyskał w inny sposób tytuł prawnorzeczowy do ww. nieruchomości lub jej części. Przepis cyt. art. 60 ust. 3 nie wygasił też praw, które państwowe osoby prawne nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

Oznacza to, że Marszałek Województwa nie ma obecnie legitymacji prawnej do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu centralnego. Zgłaszanie roszczeń do nieruchomości nie przesądza też automatycznie interesu prawnego, jak również interes ten nie wynika z faktu przekazania Marszałkowi zainteresowanej decyzji, gdyż stan faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Marszałek Województwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dnia 17 marca 1999 r. Wojewoda wydał decyzję uwłaszczeniową, która rażąco narusza normy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która była podstawą rozpoznania przedmiotowej sprawy, podczas gdy z jego dyspozycji wynika, że ma on zastosowanie do spraw nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - to znaczy przed dniem 1 stycznia 1998 r., w związku z czym nie może być stosowany do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami; normy art. 42 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" na skutek przyjęcia, że przepis ten może stanowić podstawę prawną wydania wyżej wskazanej decyzji, a tym samym również podstawę prawną nieodpłatnego nabycia przez PP PKP wyżej wskazanej nieruchomości, podczas gdy art. 42 ustawy o PKP odwołuje się do nieobowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast na podstawie art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób zastosować analogicznych przepisów ustawy i o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa takich przepisów nie zawiera oraz art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na skutek uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego PKP na wyżej wskazanej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Wojewody.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 3 lipca 2000 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody z dnia 17 marca 1999 r., tylko w zakresie odnoszącym się do uwłaszczenia budynków (lub ich części) służby zdrowia oznaczonych na opisie nieruchomości numerami 4, 5 i 6 - w pozostałym zaś zakresie nie stwierdził jej nieważności.

W związku z tym, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się do większości zarzutów podniesionych przez Marszałka Województwa, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygając ten wniosek umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu swej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko Wojewody, zawarte w przedmiotowej decyzji, że działka nr 29 zabudowana jest kompleksem budynków, tj. budynkami oznaczonymi nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, natomiast w rzeczywistości jest ona zabudowana tylko jednym budynkiem stanowiącym całość pod względem budowlanym i funkcjonalnym - co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenia prawa dające podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji.

Ponadto nie ustosunkował się do zarzutu błędnego zastosowania art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mającego zastosowanie do spraw w przedmiocie uwłaszczenia nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Należy tutaj jeszcze raz podkreślić, że wniosek PP PKP o uwłaszczenie złożony został dopiero w styczniu 1999 r. w związku z tym wyżej wymieniony przepis nie mógł być podstawą prawną wydania decyzji Wojewody w przedmiocie uwłaszczenia PP PKP na przedmiotowej nieruchomości - co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym należy uznać, że nieruchomość ta z braku przepisów dających podstawę do jej uwłaszczenia była w dniu 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, w związku z tym zgodnie z normą art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stała się ona własnością Województwa.

Ponadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umarzając - decyzją z dnia 13 września 2000 r. postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy naruszył normy postępowania w tym zakresie. Ponieważ w podstawie swojej decyzji nie podał art. 105 kpa, który stanowi, że organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, w związku z tym naruszona została norma art. 107 kpa.

Naruszona została także norma art. 28 kpa, która stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Uznał on bowiem, że Marszałek Województwa nie posiada legitymacji prawnej do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy. Z powyższym stwierdzeniem nie można się zgodzić, ponieważ Marszałek Województwa będąc reprezentantem Województwa, dążąc do uchylenia przedmiotowej decyzji Wojewody, która uwłaszcza własnością Województwa, tj. nieruchomością położoną przy Al. M. w S. - Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, wykazał swój interes prawny w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Organ zasadnie bowiem uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dot. uwłaszczenia PKP i w związku z tym nie przysługuje mu prawo zgłoszenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa.

W takiej sytuacji organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem pochodzącym od nieuprawnionego podmiotu.

Wbrew temu co podniesiono w skardze, nastąpiło umorzenie postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, a nie postępowania na podstawie art. 105 kpa.

Wobec umorzenia postępowania odwoławczego organ nie rozpoznał ponownie sprawy i dlatego nie mógł ustosunkować się do przedstawionych we wniosku zarzutów dotyczących kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej.

Odnośnie zaś uznania, że Marszałek Województwa nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, to jak to już stwierdzono, stanowisko to jest prawidłowe.

Prowadzone postępowanie uwłaszczeniowe tak na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 74, poz. 464 z późn. zm.), jak i obecnie obowiązującego art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r.

W tej dacie skarżący, który jeszcze nie istniał, z oczywistych względów nie posiadał żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości podlegających uwłaszczeniu, takiego tytułu nie posiadał również w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie może wykazać się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Przy czym należy tu odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Skarżący w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie powołanych wyżej przepisów takiej normy wskazać nie może. Taką też normą nie może być w tym postępowaniu przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z dnia 1 stycznia 1999 r.

Tak więc wobec braku przymiotu strony skarżący nie posiada legitymacji do kwestionowania decyzji uwłaszczeniowej. Z tego względu nie mogły być również rozważane zarzuty odnoszące się do samej decyzji organu nadzorczego z dnia 3 lipca 2000 r.

Reasumując uznać należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tej sytuacji skarga podlega oddaleniu na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.