Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54523

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 5 października 1999 r.
I SA 17/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Poleszak (spr.).

Sędziowie: SO (del.) Joanna Banasiewicz, NSA Anna Lech.

Protokolant: Jolanta Zagrzejewska.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia 11 grudnia 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę I. z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb I., jako działki nr: 251, 252, 253, 110, 105, 106, 107, 963, 254, 628 o pow. 100,7400 ha, karta mapy nr 5, 6 i 7, uregulowanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział w O. oraz Kombinat Rolno-Spożywczy w S., zarzucając, że Wojewoda w sposób niezgodny z prawem przekazał własność nieruchomości, która należy do Kombinatu Rolno-Spożywczego w S.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr 95 z dnia 14 września 1993 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 1992 r.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział w O. oraz Kombinat Rolno-Spożywczy w S.

Uznając zasadność zarzutów podniesionych w skardze, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 12 grudnia 1993 r. uchyliła swoją decyzję z dnia 14 września 1993 r. oraz decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 1992 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 18 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji powołano natomiast art. 207 § 2 kpa.

Wnioskiem z dnia 2 maja 1995 r. Zarząd Gminy I. wystąpił do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wniosku podano, że podany w podstawie prawnej ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa mógł być zastosowany jedynie do uchylenia decyzji Wojewody, natomiast podstawę uchylenia własnej decyzji mógł stanowić art. 200 § 2 kpa na zasadach określonych w art. 207 § 2 kpa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przesłała wniosek Zarządu Gminy I. do organu właściwego w rozumieniu art. 157 § 1 kpa - Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa, decyzją z dnia 2 lutego 1996 r. stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., jako wydanej z naruszeniem właściwości. W decyzji tej pouczono strony o przysługującym im prawie złożenia na nią skargi, bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na ww. decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1996 r. złożyła Spółdzielcza Agrofirma S. - następca prawny Kombinatu Rolno-Spożywczego w S. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 1997 r. (sygn. akt I SA 341/96) skargę odrzucił jako niedopuszczalną. Zarząd Spółdzielczej Agrofirmy S. wnioskiem z dnia 11 sierpnia 1997 r. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1996 r., załączając jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa.

Prezes Rady Ministrów po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 24 listopada 1998 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa orzekł:

1) uchylił w całości decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1996 r.,

2) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 września 1993 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podał, że zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1996 r. wydana została w oparciu o błędną interpretację art. 200 § 2 kpa w zw. z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r. III AZP 8/93 (OSNCP 1994, z. 1, poz. 3). Z treści ww. powołanej uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, ponieważ takim organem jest z mocy art. 17 pkt 2 kpa właściwy w sprawie minister. Oznacza to zdaniem Sądu Najwyższego, że Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie można traktować jako organu nadrzędnego nad wojewodą, zarówno w aspekcie ustrojowo-organizacyjnym, jak i w aspekcie proceduralnym, a jedynie jako szczególny organ odwoławczy usytuowany na szczeblu centralnym, który co do orzecznictwa odwoławczego w sprawach komunalizacji mienia państwowego wyręcza organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody. Zgodnie z przepisem art. 200 § 2 kpa, obowiązującym w dacie wydania opisanej na wstępie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, organ, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji mógł uchylić lub zmienić tę decyzję, jeżeli uznał skargę w całości za słuszną. Z treści wyżej powołanego przepisu nie wynika jednak w żadnym razie, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, musiał być organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który orzekał w sprawie w I instancji. Przepis ten mówi bowiem jedynie o organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W przedmiotowej sprawie organem tym była Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.

Interpretacja przyjęta w zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1996 r. sprzeczna jest również z przepisem art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustalenie organu odwoławczego nie jest bowiem tożsame z ustaleniem organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który orzekał w sprawie w I instancji. Tym samym brak było podstaw prawnych do uznania, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wyżej powołana decyzja wydana została jednak z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieje rozbieżność w powołanej w sentencji decyzji podstawie prawnej z podstawą prawną powołaną w uzasadnieniu tej decyzji, należy przyjąć, że podstawą prawną działania organu jest podstawa prawna powołana w sentencji decyzji.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W podstawie prawnej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r. powołany został przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie zaś art. 200 § 2 kpa. Przepis art. 207 § 2 kpa (w domyśle 200 § 2 kpa) został powołany bowiem dopiero w uzasadnieniu ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest przepisem, w trybie którego orzeka organ odwoławczy od decyzji organu I instancji (w tym przypadku wojewody). Wyżej powołany przepis nie mógł zatem w żadnym razie stanowić podstawy prawnej do uchylenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową jej własnej decyzji wydanej w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz decyzji organu I instancji (wojewody) wraz z jednoczesnym przekazaniem organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Oznacza to tym samym, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Gdyby jednak nawet w podstawie prawnej ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej powołano przepis art. 200 § 2 kpa, to decyzja taka byłaby również obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z tą różnicą, że przepisem rażąco naruszonym byłby przepis art. 200 § 2 kpa.

Z treści wyżej powołanego przepisu wynika bowiem, że organ, który korzysta z możliwości przewidzianej przez art. 200 § 2 kpa, dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w takich granicach, w jakich mógłby to uczynić Naczelny Sąd Administracyjny. W zakresie jednak sposobu rozstrzygnięcia organ ten - w przeciwieństwie do organu odwoławczego (art. 138 kpa) oraz Sądu (art. 207 kpa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji KKU) - mógł, uznając skargę w całości za słuszną, jedynie zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję (vide wyrok NSA z dnia 5.02.1986 r., Sa/Wr 796/85, niepubl.).

Oznacza to, że przepis art. 200 § 2 kpa nie daje podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., Wojewoda wydał decyzję z dnia 28 marca 1994 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę I. opisanej na wstępie nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 lipca 1994 r., a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1995 r. sygn. akt I SA 1818/94, którym oddalono skargę Gminy I. na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

W konsekwencji powyższego powstały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., pomimo że decyzja ta, co zostało wykazane, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Żaden organ administracji państwowej, jak i sam Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny do zmiany prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarząd Gminy w I. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego omówioną wyżej decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1998 r., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, iż "nie może zgodzić się z postępowaniem w sprawie, ponieważ jest to kolejne uchylenie wydanych decyzji przez organy...". Zaskarżona decyzja zmierza do pozbawienia Gminy możliwości nabycia nieruchomości, które są związane z wykonywaniem jej zadań. W toku postępowania naruszono prawo na niekorzyść Gminy.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, albowiem zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga powołuje się wprawdzie ogólnie na naruszenie prawa, lecz nie wskazuje przepisów, które byłyby naruszone. W myśl art. 51 zd. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd nie jest jednak związany granicami skargi i obowiązany jest - stosownie do przepisu art. 21 cytowanej ustawy - dokonać w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Dokonana w ten sposób ocena zaskarżonej decyzji wykazała wiele poważnych nieprawidłowości, które eliminują tę decyzję z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Przede wszystkim wskazać należy, że omawiana decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1998 r. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 września 1993 r., która nie istnieje, bowiem uchylona została decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było też żądanie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., lecz żądanie to nie zostało załatwione. Uzasadnienie wspomnianej decyzji Prezesa Rady Ministrów odnosi się wprawdzie do decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., lecz nie zmienia to faktu, że rozstrzygnięcie nie dotyczy tej decyzji.

Z powyższego wynika już, że zaskarżona decyzja ewidentnie narusza przepis art. 104 kpa, a naruszenie to jest w przedstawionych okolicznościach rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała też nieprawidłowości zawarte w uzasadnieniu - w rozumieniu rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" jest to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. IV, Warszawa 1997, s. 231). Nie każde przy tym ewidentne naruszenie normy prawa procesowego stanowi o rażącym naruszeniu prawa, na co wskazują wyraźnie przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa (zob. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984, z. 1). Naczelny Sąd Administracyjny od początku swego istnienia przyjmował, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji, czy też błędne jej powołanie, nie dyskwalifikuje decyzji administracyjnej, jeżeli ma ona oparcie w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej wydania. Uchybienie co do podstawy prawnej decyzji nie ma wszak w takiej sytuacji wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza gdy z treści decyzji wynika, w jakim trybie została wydana.

Podobnie nie można mówić, że rażąco naruszyła przepis art. 200 § 2 kpa decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 200 § 2 kpa mówił, że organ administracji może zmienić lub uchylić decyzję na zasadach określonych w art. 207 § 2 kpa, jeżeli uzna w całości za słuszną skargę wniesioną do sądu administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika wyraźnie, że nie można uchylić po uchyleniu zaskarżonej decyzji, również decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kwestia ta budziła więc poważne kontrowersje (zob. np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 152). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 1988 r. IV SA 205/88 przyjął, że organ administracji państwowej, działający w trybie art. 200 § 2 kpa, może wyłącznie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, natomiast nie ma uprawnień do wydania decyzji kasacyjnej, chyba że takie było żądanie skargi. A zatem Sąd dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, jeżeli takie było żądanie skargi. W przypadku zaś skarg, w wyniku których została wydana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1993 r., takie było właśnie żądanie skarżących. Zważywszy zatem na fakt, że na podstawie art. 200 § 2 kpa organ administracji państwowej niejako w zastępstwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniał skargę oraz na fakt, że przepis ten budził i budzi wątpliwości interpretacyjne - nie można przyjąć, że decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia rażąco naruszała przepis art. 200 § 2 kpa, a co za tym idzie rozważać powstanie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa), uzasadniających wydanie decyzji z zastosowaniem przepisu art. 158 § 2 kpa.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji i tym samym do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a organ administracji stwierdził jej nieważność czy wydanie z naruszeniem prawa, to rażąco naruszył prawo.

W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.