Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 45080

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 22 kwietnia 1998 r.
I SA 1616/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Irena Damentko.

Sędziowie NSA: Jan Tarno, Janina Antosiewicz (spr.).

Protokolant: Gabriela Kieś.

Uzasadnienie faktyczne

Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów postanowieniem z dnia 24 maja 1996 r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 11 czerwca 1991 r. komunalizującej na rzecz Gminy T. działkę gruntu o pow. 1.283 m2, położoną w jednostce ewid. T., uregulowaną w księdze wieczystej, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Postanowienie to organ naczelny oparł na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniając zawieszenie tym, iż organy administracyjne w postępowaniu komunalizacyjnym nie mogą samodzielnie rozstrzygać występujących wątpliwości, czy mienie będące przedmiotem postępowania stanowiło własność państwową, chociaż potwierdza to wpis w księdze wieczystej.

Właściwą drogą do wyjaśnienia takich wątpliwości i wskazania właściciela jest postępowanie prowadzone na podstawie i w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.). Zainteresowany Sławomir L. winien wystąpić do Sądu Rejonowego w P. z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Jednocześnie, na podstawie art. 100 § 1 kpa, organ wezwał Sławomira L. do wystąpienia w terminie do 30.06.1996 r. do Sądu Rejonowego w P. - I Wydział Cywilny z żądaniem rozstrzygnięcia następującego zagadnienia wstępnego: czy w 1972 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. poświadczając, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa - poświadczyło nieprawdę, przez co została założona księga wieczysta, w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa, czy założenie tej księgi wieczystej było zgodne z rzeczywistym stanem prawnym spornej nieruchomości oraz kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody i przedłożenia dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do dnia 15 lipca 1996 r.

Na powyższe postanowienie Sławomir L. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która postanowieniem I SA 820/96 z 20 marca 1997 r. została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie trybu z art. 34 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

Po przywróceniu terminu do wniesienia środka z art. 127 § 3 kpa organ naczelny postanowieniem z dnia 28 lipca 1997 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia ostatecznego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w P., korzystny dla skarżącego. Z uwagi na wniesienie apelacji przez Gminę T. nie jest on wyrokiem ostatecznym.

Organ podtrzymał swe stanowisko w kwestii konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Organ administracji nie może zmieniać ustaleń zawartych w księdze wieczystej.

Słuszność tego poglądu potwierdza jednolite w tej kwestii orzecznictwo NSA.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Sławomir L. stwierdzając, iż wadliwie przejęto - bez postępowania administracyjnego - 1/2 część nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i założono księgę wieczystą w 1972 r. Sądy powszechne nie są władne samodzielnie rozstrzygać w kwestii prawidłowości lub wadliwości postępowania administracyjnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywał na wady prawne, jakimi była obarczona decyzja komunalizacyjna, a więc przejęcie nieruchomości w 1972 r. na podstawie nieprawdziwego dokumentu, stwierdzającego własność Skarbu Państwa, założenie księgi wieczystej bez ujawnienia podstawy prawnej, niepowiadomienie właściciela o przejęciu jego nieruchomości, ustanowienie innego stanu prawnego bez wiedzy właściciela, podważenie zasady państwa prawnego, tworzące inny stan niż wynikający z aktualnych aktów notarialnych z lat 1950 i 1953.

Okoliczności te winny być zbadane w postępowaniu na podstawie art. 157 § 2 kpa, organ zaś obarczył tym obowiązkiem obywatela, spadkobiercę właściciela nieruchomości. Przepis art. 156 § 1 kpa nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, dotkniętych wadami określonymi w tym przepisie, a wady takie miały miejsce. Minister zaniechał prowadzenia dalszych ustaleń i wyjaśnień naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że organ administracji nie może zmieniać zapisów w księdze wieczystej, potwierdzających własność Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. Prawa skarżącego, wywodzone z umowy kupna sprzedaży (nawet gdyby była ona prawnie skuteczna), nie upoważniają organu administracji, działającego w trybie nadzoru, do nierespektowania zapisów w księdze wieczystej. Organem właściwym w tych sprawach jest sąd powszechny.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania nadzorczego nie naruszało prawa.

Zaskarżeniu podlegało ostateczne postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 24 maja 1996 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody z dnia 11 czerwca 1991 r., komunalizującej z mocy prawa na rzecz Gminy T. działkę gruntu o pow. 1.238 m2, położoną w T.

Komunalizacji ex lege podlegało mienie ogólnonarodowe (państwowe), które w dniu wejścia w życie ustawy należało do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

Postępowanie nadzorcze wszczęte w trybie art. 157 § 2 kpa jest wprawdzie postępowaniem w nowej sprawie, zmierzającym do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 kpa, lecz w postępowaniu komunalizacyjnym, którego przedmiotem może być tylko mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, nie jest obojętne, czy mienie to stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych.

Jeśli więc w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa.

W postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy wpis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.). Do tego sądu zainteresowany winien wytoczyć powództwo z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Zasadnie organ naczelny uznał, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym.

Procedura administracyjna, stosownie do uregulowania zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przewiduje w takim razie obligatoryjne zawieszenie postępowania. Zachodzi to wówczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wszystkie wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki wystąpiły jednocześnie w niniejszej sprawie, co uzasadniało zawieszenie postępowania.

Niedopuszczalne jest - jak tego domaga się skarżący - aby organ administracji orzekał samodzielnie w tej sprawie.

Kwestia oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, gdy budzi on zastrzeżenia co do zgodności ze stanem rzeczywistym, została przekazana do orzekania sądom powszechnym i stanowi sprawę cywilną. Nie jest więc dopuszczalne orzekanie w tych sprawach w postępowaniu administracyjnym, gdyż taka decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, byłaby nieważna. Również prowadzenie postępowania nadzorczego - bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tak w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 7/91 z dnia 23 stycznia 1992 r. (OSNCP 1992 Nr 6, poz. 89) i sąd administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Skoro zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.