Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54527

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 12 kwietnia 2001 r.
I SA 1289/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz.

Sędziowie NSA: Jerzy Sulimierski, Anna Lech (spr.).

Protokolant: Jolanta Zagrzejewska.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia 25 maja 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 1 lipca 1997 r. stwierdzającą, że decyzja podpisana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. przez Zastępcę Burmistrza Gminy W. z dnia 24 maja 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w, położonej w W. przy ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr 7/2 i 66 w obrębie 4, została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy:

projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją z dnia 24 maja 1995 r. jako zgodny z uchwałą Rady Miasta W. z dnia 28 września 1992 r. zatwierdzającą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1982 r., a więc spełniający wymóg art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127).

Z wnioskiem o dokonanie podziału wystąpiła Jadwiga W. wpisana w Kw jako właścicielka nieruchomości.

Decyzja o podziale oraz mapa przyjęta do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla W. w dniu 19 czerwca 1995 r. stanowiły podstawę do sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek Nr 3/4 i 3/6 mocą aktów notarialnych z dnia 22 sierpnia 1995 r. i z dnia 25 sierpnia 1995 r.

W odniesieniu do części nieruchomości objętej podziałem od lat toczy się przed Sądem Rejonowym w W. Wydział Cywilny spór o własność, w związku z czym w dniu 19 września 1995 r. w Kw odnotowana została treść postanowienia Sądu z dnia 7 września 1995 r. opatrzonego klauzulą wykonalności, zabezpieczającego wniosek Kazimiery M. i Danuty S. o zasiedzenie części działki Nr 3/2 poprzez wpisanie w Kw ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu sądowym.

W ślad za tym Kazimiera M. i Danuta S. wystąpiły w dniu 25 września 1995 r. z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 24 maja 1995 r.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 1996 r. Wojewoda odmówił uwzględnienia powyższej prośby, wskazując jednocześnie na możliwość wystąpienia zainteresowanych z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wobec różnej oceny organów I i II instancji odnośnie posiadania przez Kazimierę M. i Danutę S. przymiotu strony, uprawniającego do żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 kpa, co znalazło wyraz w wydawanych w tej sprawie postanowieniach i decyzjach obu instancji, postępowanie wznowieniowe zostało ostatecznie wszczęte postanowieniem wydanym z up. Burmistrza Gminy W. z dnia 8 kwietnia 1997 r.

W ramach tego postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia 1 lipca 1997 r. stwierdzającą, że decyzja z dnia 24 maja 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ Kazimiera M. i Danuta S. bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz odmawiającą uchylenia decyzji o podziale, gdyż uwzględniając okoliczności sprawy w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja została zaskarżona zarówno przez Danutę A., pełnomocnika Jadwigi W., zgłaszającą zastrzeżenia do tej części orzeczenia, która odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak też przez Kazimierę M. i Danutę S., które domagają się uchylenia decyzji o podziale w całości bez względu na procedurę toczącego się postępowania sądowego.

Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy wskazuje, iż podział przedmiotowej nieruchomości był zgodny z przepisami obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 24 maja 1995 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jed. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), stanowiącym podstawę prawną do orzekania w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości.

Podstawą wznowienia niniejszego postępowania, unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, był zarzut Kazimiery M. i Danuty S. niebrania udziału bez własnej winy w postępowaniu podziałowym, uzasadniony istniejącym sporem o własność części dzielonej nieruchomości i toczącym się w sądzie postępowaniem z wniosku zainteresowanych o jej zasiedzenie.

W ramach postępowania wznowieniowego organ I instancji ustalił, że w oparciu o ostateczną decyzję o podziale oraz mapę podziału właścicielka nieruchomości dokonała sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału osobom trzecim.

Działanie takie nie stanowiło przekroczenia przepisów prawa, bowiem dopóki decyzja ostateczna nie jest wyeliminowana z obrotu prawnego, wiąże zarówno organy jak i strony, a wszczęcie szczególnego trybu, który może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji, nie powoduje utraty mocy obowiązującej tej decyzji.

Także z treści postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 8 listopada 1995 r. sygn. akt I 2 NS 728/93 oddalającego wniosek Kazimiery M. i Danuty S. o zmianę sposobu zabezpieczenia wniosku o zasiedzenie ustalonego powoływanym postanowieniem Sądu z dnia 7 września 1995 r. wynika, że zgodnie z art. 747 pkt 3 kpa zakaz zbywania odnosi się jedynie do nieruchomości, które nie mają urządzonej księgi wieczystej. Zakaz taki nie może zatem dotyczyć nieruchomości będącej przedmiotem podziału, gdyż jest dla niej prowadzona księga wieczysta.

Zarówno zatem w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, stwierdzono, że Jadwiga W. miała prawo dysponować nieruchomością, także sprzedawać powstałe w wyniku podziału działki, posługując się prawomocną decyzją o podziale i dysponując hipotecznym tytułem własności.

Słusznie zatem organ I instancji zajął stanowisko odmawiające uchylenia decyzji zatwierdzającej podział, zważywszy, że nabywcy powstałych w jego wyniku działek są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Podnieść także należy, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Kazimiera M. i Danuta S. w dalszym ciągu nie legitymowały się tytułem prawnym do części nieruchomości, która była przedmiotem roszczeń, gdyż zainteresowane nie uzyskały takiego tytułu w postępowaniu sądowym o zasiedzenie.

Na decyzję Wojewody złożyła skargę Danuta S., zarzuciła, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa i wniosła o uchylenie tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po Antonim i Leokadii S. ujawni nowe, inne osoby niż ta, która jest obecnie wpisana jako właścicielka w księdze wieczystej. Zakwestionowała tytuł własności nieruchomości otrzymany przez Antoniego S. na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nadto podała, że w Sądzie Rejonowym w W. Wydział Cywilny toczy się postępowanie w sprawie I Ns 728/93 o zasiedzenie części przedmiotowej nieruchomości objętej księgą wieczystą z wniosku Kazimiery M. i Danuty S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa i z tych względów, a nie z powodów wskazanych w skardze, uchylił decyzje organów obu instancji.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 kpa). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie.

W niniejszej sprawie składające wniosek o wznowienie postępowania Kazimiera M. i Danuta S. nie brały udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, toczącym się na wniosek właścicielki nieruchomości Jadwigi W., której prawo ujawnione jest w księdze wieczystej.

Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy skarżąca Danuta S. jest stroną postępowania, a zatem czy na jej wniosek może być wznowione postępowanie o podział nieruchomości, której nie jest właścicielką ani użytkownikiem wieczystym. Danuta S. swój interes prawny jako strony postępowania wywodzi z faktu, iż przed Sądem Rejonowym w W. Wydział Cywilny toczy się postępowanie w sprawie I Ns 728/93 o zasiedzenie części gruntu wchodzącego w skład dzielonej nieruchomości. Postępowanie w sprawie o zasiedzenie nie zostało zakończone.

W niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt I SA 929/97 zawarł ocenę prawną, z której wynika, iż prawidłowo organ drugiej instancji, to jest Wojewoda decyzją z dnia 21 lutego 1997 r. uchylił decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 14 listopada 1996 r. o odmowie wznowienia postępowania o podział przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji sporu co do własności części nieruchomości, gdyż nie można przyjąć w sposób jednoznaczny, że Kazimiera M. i Danuta S. nie są stronami.

Zgodnie z art. 30 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Z oceny tej wynika, że jednoznacznie będzie można stwierdzić, czy skarżąca Danuta S. była stroną postępowania o podział nieruchomości dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym o stwierdzenie zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości.

Zatem rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Stanowi to przesłankę do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W wypadku bowiem stwierdzenia zasiedzenia przed datą podziału części nieruchomości przez Danutę S., wykaże ona swój interes prawny do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości. Natomiast gdy prawomocnie zostanie stwierdzona odmowa zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości, to nie będzie zachodzić przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Rzutuje to w sposób istotny na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, natomiast organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę bez ustalenia tej istotnej przesłanki.

Nadto organy te popełniły inne istotne błędy w prowadzeniu postępowania wznowieniowego.

Po podjęciu postanowienia z dnia 8 kwietnia 1997 r. o wznowieniu postępowania należało stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła.

Kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (w tym przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy),

- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

- w wypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, wydaje decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Stosownie do art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 kpa może nastąpić tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 kpa wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.

Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 lipca 1997 r. nie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom, gdyż stwierdza, że decyzja z dnia 24 maja 1995 r. wydana została z naruszeniem prawa, a jednocześnie odmawia jej uchylenia.

Organ drugiej instancji nie skorygował błędów postępowania przed organem pierwszej instancji i utrzymał w mocy decyzję, która zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.