Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 47964

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 27 stycznia 1999 r.
I SA 1114/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wróblewski.

Sędziowie NSA: Joanna Runge-Lissowska, Henryk Poleszak (spraw.).

Protokolant: Gabriela Kieś.

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 21 grudnia 1993 r. na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi N. -oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 49, 50, 51, 52/1, 53 i 69 - na 31 działek pod zabudowę jednorodzinną, 2 działki pod ulice osiedlowe i pozostałe jako pozostające w dotychczasowym użytkowaniu.

Gmina w dniu 19 września 1996 r. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podnosząc, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu, a decyzja podziałowa dotyczy jej interesu prawnego, gdyż na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Spółdzielnia Mieszkaniowa będzie miała do niej roszczenie o odszkodowanie za działki, które wydzielone pod drogi przejdą z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Wojewoda decyzją z dnia 30 grudnia 1997 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 27 maja 1998 r. utrzymał w mocy rzeczoną decyzję Wojewody.

Zdaniem Wojewody i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Gmina nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 grudnia 1993 r. Prawa strony nabywa dopiero z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1701/92). Ponadto fakt, że Gmina nie brała udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, jest przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność zaś, że w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego dla terenu objętego podziałem nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, jest wynikiem niedopełnienia przez Gminę obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99). W tej sytuacji skorzystano z przepisu art. 47 ust. 4 ww. ustawy, opierając się na materiałach do planu oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 1991 r.

Gmina zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W skardze podniesiono, że jeżeli nawet organ przyjął, że skarżącej gminie nie przysługuje prawo strony, to miał obowiązek zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Z obrazą art. 107 § 3 kpa nie ustosunkowano się w ogóle do merytorycznej argumentacji skarżącej Gminy. Organ wydający zaskarżoną decyzję wykazał się też "dalekim brakiem wyobraźni" w zakresie materialnych (czytaj finansowych) skutków prawnych, które będzie rodziła ta decyzja po jej uprawomocnieniu się.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając, że w sposób wyczerpujący ustosunkowuje się ono do istotnych w sprawie zarzutów. Zarzut co do skutków finansowych decyzji o podziale nie rzutuje na jej legalność.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma strona (art. 157 § 2 kpa), a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ta decyzja (art. 28 kpa).

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 13 marca 1997 r., I SA 1668/96) oraz doktryny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne, wyd. 4, Warszawa 1997, s. 236) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Organ nie może natomiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, organ może wykazać dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (o ile ewentualność taka zachodzi).

W danym wypadku odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona została dwiema przesłankami:

- po pierwsze, tym, że Gmina nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 grudnia 1993 r.

- po drugie, argumentem, że nie zachodzą tu przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Przyjmując, że Gmina jest stroną postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1701/92, zgodnie z którym Gmina nabywa prawa strony dopiero z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Oczywiste jest wszak, że prawa lub obowiązki mogą wynikać tylko z decyzji ostatecznej. Jednakże okoliczność, że decyzja orzekać może o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, czyni z tego podmiotu stronę postępowania. Nie można być zaś stroną wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna, nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Art. 28 wyraźnie mówi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się to z wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), Gmina winna brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi tu o drogi gminne, które z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Dlatego też w wyroku z dnia 10 maja 1993 r., I SA 1471/92, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w świetle art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej, wszczętego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest także gmina, na której obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że Gmina jest stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 grudnia 1993 r. Brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia natomiast, czy zachodzą tu przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, jest sprawą wtórną i nie może stanowić przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na co wskazano wyżej.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.

Dlatego też, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.