Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNC 1993/9/144

Uchwała
Sądu Najwyższego
z dnia 3 lutego 1993 r.
I PZP 71/92

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia SN A. Filcek.

Sędziowie SN: J. Iwulski (sprawozdawca), W. Sanetra.

Sentencja

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Bryndy, w sprawie z powództwa Jerzego Ć. przeciwko Kuratorium Oświaty w S. o przywrócenie do pracy, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku postanowieniem z dnia 30 listopada 1992 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

Czy dyrektorowi Zespołu Szkół Zawodowych odwołanemu z pełnionej funkcji z naruszeniem art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) przysługuje odwołanie do Sądu z wnioskiem o uznanie za bezskuteczne odwołania go z funkcji dyrektora lub o odszkodowanie?

podjął następującą uchwałę:

Nauczycielowi wykonującemu funkcję dyrektora szkoły przez okres wskazany w art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425), odwołanemu z tej funkcji z naruszeniem art. 38 wymienionej ustawy, przysługuje roszczenie o odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za czas, do upływu którego miało trwać pełnienie powierzonej funkcji, nie więcej jednak niż za trzy miesiące.

Uzasadnienie faktyczne

Powód Jerzy Ć. został wybrany w konkursie dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w E. Funkcję tę powierzono mu w dniu 19 sierpnia 1991 r. na czas nieokreślony. Dnia 29 maja 1992 r. Kuratorium Oświaty w S. odwołało powoda ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Powód wniósł o uznanie tego odwołania za bezskuteczne.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 1992 r. Sąd Rejonowy w Ełku, na podstawie art. 45 § 1 w zw. z art. 47 § 1 k.p. i art. 98 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, zasądził na rzecz powoda odszkodowanie w kwocie 12.772.800 zł, uznając, że nie było podstaw do odwołania powoda ze stanowiska.

Przy rozpoznawaniu rewizji strony pozwanej od tego wyroku Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku przedstawił rozpoznawane zagadnienie prawne. Sąd Wojewódzki podniósł, że kwestionowane odwołanie dotyczyło jedynie stanowiska dyrektora i nie spowodowało rozwiązania stosunku pracy. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425), określająca zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole, a także Karta Nauczyciela, nie regulują uprawnień odwołanego z funkcji dyrektora, w szczególności zaś nie wynika z nich roszczenie o uznanie odwołania za bezskuteczne lub o odszkodowanie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 45 i 471 k.p., gdyż stosunek pracy z powodem nie został rozwiązany. W zakresie pełnionej funkcji powód nie był też pracownikiem powołanym w rozumieniu kodeksu pracy Wobec tego Sąd Wojewódzki raczej skłania się do poglądu, że dyrektorowi szkoły odwołanemu z tej funkcji nie przysługuje roszczenie o uznanie odwołania za bezskuteczne lub o odszkodowanie.

Uzasadnienie prawne

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) wprowadziła istotne zmiany w zakresie powierzania funkcji dyrektora szkoły i odwoływania z niej. W art. 97 pkt 13 zmieniła art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) przez nadanie mu brzmienia, że zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole określają odrębne przepisy. Obecnie więc Karta Nauczyciela nie reguluje tej kwestii, a odrębne przepisy zawiera właśnie ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stanowi ona w art. 36 ust. 3, że funkcję dyrektora szkoły powierza, i z tej funkcji odwołuje, organ prowadzący szkołę. Funkcję tę powierza się na okres 5 lat szkolnych (art. 36 ust. 10), i po upływie tego okresu organ prowadzący szkołę może przedłużyć powierzenie funkcji dyrektora na kolejne 5 lat lub na czas nieokreślony, za zgodą rady szkoły i po pozytywnym zaopiniowaniu przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej (art. 36 ust. 11). Powierzenie funkcji dyrektora szkoły zasadniczo następuje więc na czas ściśle określony (5 lat) i dopiero później może być przedłużone na dalsze 5 lat lub na czas nieokreślony. W stosunku do powoda miał zastosowanie art. 108 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ powodowi powierzono funkcję dyrektora szkoły na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale na podstawie konkursu, to w rozumieniu omawianej ustawy o systemie oświaty powierzenie to obejmuje okres 5 lat.

Zgodnie z art. 38 ustawy o systemie oświaty nauczyciel może być odwołany z funkcji kierowniczej w szkole:

1) na własną prośbę za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

2) z końcem roku szkolnego, a w uzasadnionych przypadkach w czasie roku szkolnego za trzymiesięcznym wypowiedzeniem:

a) z inicjatywy własnej organu, który funkcję kierowniczą powierzył - w razie otrzymania negatywnej oceny pracy,

b) na umotywowany wniosek rady szkoły lub placówki, rady pedagogicznej albo organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą lub placówką.

Dla oceny charakteru odwołania z funkcji dyrektora szkoły powołanego art. 38 ustawy o systemie oświaty i ewentualnych roszczeń nauczyciela odwołanego z naruszeniem jego zasad należy przypomnieć poprzednio obowiązującą regulację oraz przeanalizować różnice między nimi. Poprzednio kwestię tę regulował art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), stanowiący, że organ nadzorujący szkoły, który powierza nauczycielowi funkcję kierowniczą, może odwołać go z tej funkcji z końcem roku szkolnego za trzymiesięcznym uprzedzeniem, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również w czasie roku szkolnego. W tym stanie prawnym występowały więc jedynie dwa przypadki odwołania dyrektora szkoły, przy czym pierwszy - na koniec roku szkolnego - nie miał wskazanych żadnych przesłanek (zależał więc od swobodnego uznania organu nadzorującego), a drugi - przed końcem roku szkolnego - wymagał zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. W przepisie art. 38 ustawy o systemie oświaty nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji dyrektora szkoły, co jest zrozumiałe, skoro funkcję tę powierza mu się na podstawie konkursu. Przede wszystkim został całkowicie wyeliminowany przypadek umożliwiający odwołanie dyrektora szkoły na zasadzie swobodnego uznania. Nawet przy odwołaniu dyrektora szkoły z końcem roku szkolnego niezbędna jest negatywna ocena pracy lub wniosek odpowiednich rad. Przy odwołaniu w czasie roku szkolnego przepis wymaga ponadto wystąpienia "uzasadnionego przypadku". Dodana została jeszcze jedna możliwość odwołania dyrektora szkoły, również ze sprecyzowaną przesłanką, a mianowicie "na własną prośbę" dyrektora. Analiza poprzedniego i aktualnego stanu prawnego wskazuje jednak, że charakter odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie uległ zasadniczej zmianie. Przede wszystkim odwołany z tej funkcji nauczyciel w dalszym ciągu pozostaje nauczycielem mianowanym i nie dochodzi do rozwiązania stosunku pracy. W tej sytuacji można wykorzystać dorobek orzecznictwa Sądu Najwyższego powstałego na tle art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela, a dotyczący charakteru odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły i ewentualnych roszczeń z tego wywodzonych. Problematyką tą Sąd Najwyższy zajmował się w uchwale z dnia 27 sierpnia 1986 r. III PZP 54/86 (OSNCP 1987, z. 8, poz. 112), w której wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) nie wyłącza drogi sądowej do dochodzenia przez nauczyciela mianowanego, odwołanego z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego, roszczenia o przywrócenie do pracy na stanowisko kierownicze. Sąd jednak nie jest uprawniony do badania i oceny merytorycznej zasadności odwołania. Sąd Najwyższy stwierdził także, że art. 42 k.p. nie ma zastosowania do nauczyciela mianowanego w razie pozbawienia go dodatku funkcyjnego w związku z odwołaniem nauczyciela z funkcji kierowniczej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy uznał, że przewidziany w art. 98 ust. 2 Karty Nauczyciela sądowy tryb dochodzenia roszczeń nie został wyłączony w sprawach unormowanych w ust. 3 art. 17 Karty, a zatem taki tryb postępowania obowiązuje również w sprawach o przywrócenie do pracy nauczyciela na stanowisko kierownicze, z którego został on odwołany z końcem roku szkolnego. Przesądza to o dopuszczalności w tych sprawach drogi sądowej. Ponieważ przy odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, to nie można stosować art. 69 k.p. o wyłączeniu przepisów z zakresu rozpatrywania sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzenia i o przywróceniu do pracy, skoro normy o charakterze szczególnym, jakimi są art. 17 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 2 Karty Nauczyciela, uznały dopuszczalność drogi sądowej. Sąd Najwyższy przyjął, że brzmienie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela pozwala uznać, iż unormowanie zawarte w nim w sposób wyczerpujący i całościowy reguluje odwołanie nauczyciela mianowanego z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego, i to w sposób odmienny od przepisów kodeksu pracy o wypowiedzeniu. Przepis ten nie daje organowi nadzorującemu szkołę, który odwołuje nauczyciela z funkcji kierowniczej, żadnych w tym względzie kryteriów, jakimi powinien kierować się przy odwołaniu z końcem roku szkolnego, pozostawiając taką decyzję wyłącznie uznaniu tego organu. Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, że omawiany przepis używa odmiennego od przepisów kodeksu pracy określenia "za pisemnym uprzedzeniem", a nie "wypowiedzeniem". Ostatecznie Sąd Najwyższy przyjął, iż odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego ma charakter unormowania całościowego i wyczerpującego, co nie pozwala na posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu pracy, dotyczących wypowiedzenia umowy o pracę oraz wypowiedzenia warunków pracy i płacy na podstawie ust 1 art. 98 Karty Nauczyciela. Uznał więc w konsekwencji, że ocena merytoryczna takiego odwołania nie podlega kontroli sądu.

W innej uchwale z dnia 15 sierpnia 1986 r. III PZP 50/86 (OSNCP 1987, z. 7, poz. 97) Sąd Najwyższy stwierdził, że sąd nie jest uprawniony do badania zasadności odwołania nauczyciela mianowanego z funkcji kierowniczej. Jeżeli jednak odwołanie następuje przed zakończeniem roku szkolnego, dopuszczalne jest badanie, czy odwołanie nastąpiło w szczególnie uzasadnionych wypadkach (art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy, podobnie jak poprzednio, przyjął, że z art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela wynika, że w sposób samodzielny i pełny reguluje on tryb i zasady odwoływania nauczycieli mianowanych z funkcji kierowniczych w szkole, skoro określa, kto, kiedy i w jaki sposób dokonuje odwołania. Brak jest podstaw - z mocy art. 98 ust. 1 Karty Nauczyciela - do stosowania przepisów kodeksu pracy, a w szczególności art. 42 oraz 68 i nast. k.p. Powierzenie bowiem funkcji kierowniczej nie zmienia charakteru zatrudnienia na podstawie mianowania, jest powierzeniem tylko dodatkowej funkcji i nie przekształca zatrudnienia opartego na mianowaniu w zatrudnienie na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 § 1 k.p., albowiem odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej jest tylko odwołaniem z funkcji i nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły nie może być także uznane za wypowiedzenie zmieniające. Prowadziłoby to bowiem do zmniejszenia trwałości zatrudnienia nauczyciela, gdyż w przypadku odmowy przyjęcia nowych warunków stosunek pracy nauczyciela mianowanego zostałby rozwiązany ze skutkiem wypowiedzenia dokonanego przez zakład pracy (art. 42 § 3 k.p.), a więc w sposób nie przewidziany w art. 23 Karty Nauczyciela. Z tegoż względu należy uznać, że art. 42 § 1-3 k.p. nie ma zastosowania do stosunku pracy nauczycieli mianowanych. Sąd Najwyższy przyjął, że odwołanie z końcem roku za trzymiesięcznym uprzedzeniem nie wymaga jakiegokolwiek uzasadnienia i należy do sfery swobodnej oceny organu uprawnionego do odwołania. Konstrukcja art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela zapewnia organowi nadzorującemu szkołę realizację polityki kadrowej i nie podlega kontroli sądu, ponieważ nie zawiera on elementów, które podlegałyby kontroli. W związku z tym, że odwołanie z funkcji kierowniczej bez jakiegokolwiek uzasadnienia może być skutecznie dokonane na koniec roku szkolnego, to w przypadku braku szczególnej przyczyny odwołany nauczyciel nie może skutecznie domagać się przywrócenia mu sprawowanej funkcji kierowniczej, ponieważ nawet bezzasadne odwołanie powoduje jedynie przesunięcie odwołania na koniec roku szkolnego. Brak szczególnej przyczyny do odwołania w czasie roku szkolnego uzasadnia roszczenie odwołanego nauczyciela o wynagrodzenie (dodatek funkcyjny) za okres do końca roku szkolnego, gdyż w przypadku braku podstaw do wcześniejszego odwołania mógłby być skutecznie odwołany tylko na koniec roku szkolnego.

Poglądy te w znacznym zakresie zachowały aktualność na tle art. 38 ustawy o systemie oświaty. Wobec zachowania tego samego charakteru instytucji odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora (jedynie pozbawienie stanowiska bez rozwiązania stosunku pracy) należy podtrzymać pogląd, że do tej czynności nie mogą znaleźć wprost zastosowania normy kodeksu pracy dotyczące odwołania kierownika zakładu pracy, którego stosunek pracy nawiązał się na podstawie powołania oraz normy dotyczące wypowiedzenia warunków pracy. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty reguluje przesłanki odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły. Nie może ta regulacja być już jednak uznana za zupełną i wyczerpującą. Ponieważ we wszystkich przypadkach odwołania występują określone przyczyny, które mogą być poddane kontroli sądu pracy, a nigdy nie występuje swobodne uznanie organu odwołującego, to nauczycielowi należy przyznać roszczenie wynikające z naruszenia zasad odwoływania. Jak wyżej przedstawiono, także w poprzednim stanie prawnym, w przypadku, gdy przepis przewidywał określone przesłanki odwołania (szczególnie uzasadniony wypadek przy odwołaniu przed końcem roku szkolnego) orzecznictwo przewidywało roszczenie o wyrównanie wynagrodzenia - dodatek funkcyjny. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty jest niewątpliwie przepisem regulującym prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Ewentualne naruszenie tego przepisu przez zakład pracy (organ odwołujący) musi więc stworzyć po stronie pracownika odpowiednie roszczenia. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że przepis zawierający sprecyzowane i weryfikowalne przesłanki może zostać naruszony przez jedną ze stron stosunku zobowiązaniowego, bez żadnej sankcji w postaci przyznania drugiej stronie stosownego roszczenia. Dla wyłączenia takiego roszczenia niezbędny byłby wyraźny przepis ustawy. Ponieważ przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty nie reguluje ewentualnych roszczeń, należy ich poszukiwać w innych normach prawnych. Skoro, jak już wyżej wspomniano, regulacja tego przepisu jest regulacją szczególną, wynikającą z odesłania art. 17 Karty Nauczyciela w nowym brzmieniu, to poprzez art. 98 ust. 1 i 2 tej Karty należy rozwiązania poszukiwać w kodeksie pracy. Do tego samego wniosku należy dojść stosując art. 5 k.p., nakazujący w zakresie nie uregulowanym przepisami szczególnymi stosować go do określonej kategorii pracowników. Z norm kodeksu pracy, ze względu na zasadniczą różnicę w charakterze instytucji, nie mogą być stosowane przepisy dotyczące odwołania kierownika zakładu pracy (art. 68 k.p. i nast.), a w szczególności art. 69 k.p. wyłączający roszczenia o przywrócenie do pracy (uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne) lub o odszkodowanie w razie wypowiedzenia umowy o pracę. O wiele bardziej zbliżony charakter mają unormowania dotyczące wypowiedzenia zmieniającego i przewidujące roszczenia o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach lub o odszkodowanie (art. 42 § 1 i art. 45 k.p.). Za stosowaniem tych norm wskazuje także wprowadzenie wyraźnie instytucji odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora za wypowiedzeniem w miejsce poprzednio występującego "uprzedzenia". Zważyć jednak należy, że dotyczą one umowy o pracę na czas nie określony. Tymczasem, jak wyżej wskazano, powierzenie funkcji dyrektora szkoły w przypadku regulowanym art. 108 ust. 2 ustawy o systemie oświaty następuje na czas określony - 5 lat. Wobec tego należało uznać, że najbardziej zbliżona sytuacja w zakresie roszczeń pracowniczych, pozwalająca na wypełnienie omawianej luki prawnej, występuje przy umowie na czas określony i jest unormowana w art. 50 § 3 i 4 k.p. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy wypowiedzenie umowy zawartej na czas określony nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, pracownikom przysługuje wyłącznie odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za czas, do upływu którego umowa miała trwać, nie więcej jednak niż za trzy miesiące.

Biorąc powyższe pod rozwagę, należało podjąć uchwałę jak na wstępie.