Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNC 1992/7-8/129

Uchwała
Sądu Najwyższego
z dnia 10 stycznia 1992 r.
I PZP 63/91

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia SN J. Iwulski (sprawozdawca). Sędziowie SN: J. Borkowski, A. Józefowicz.

Sentencja

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora W. Skoniecznego, w sprawie z wniosku Komitetu Założycielskiego (...) Związku Bezrobotnych w S. o zarejestrowanie związku zawodowego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 14 listopada 1991 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

Czy w świetle przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 55, poz. 234) osoby bezrobotne mają prawo tworzenia związków zawodowych?

podjął następującą uchwałę:

Osoby bezrobotne w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu nie mają prawa tworzenia związków zawodowych.

Uzasadnienie faktyczne

Komitet Założycielski (...) Związku Bezrobotnych wniósł o rejestrację organizacji jako związku zawodowego. Sąd Wojewódzki w Suwałkach oddalił wniosek, przyjmując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) bezrobotni nie mają prawa tworzenia związków zawodowych. Przy rozpoznawaniu rewizji wnioskodawców Sąd Apelacyjny w Białymstoku przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Sąd Apelacyjny stwierdził, że gramatyczna wykładnia przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych prowadzi do uznania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Sąd Apelacyjny wywodzi, że ustawa przewiduje dwa rodzaje uprawnień, tj. prawo tworzenia nowych związków i prawo zrzeszania się w już istniejących. Prawo tworzenia i zrzeszania mają pracownicy, członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, jeżeli nie są pracodawcami, oraz osoby skierowane do zakładów pracy w celu odbycia służby zastępczej. Natomiast uprawnienia osób, które przeszły na emeryturę lub rentę, oraz bezrobotnych ograniczono do prawa przynależności do związków zawodowych, a także wstępowania do nich. Wątpliwości budzi jednak, czy takie ograniczenie uprawnień osób bezrobotnych jest zgodne z intencją i celami ustawy, która poprzez dopuszczenie do organizowania się w związki zawodowe miała stworzyć gwarancję obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych.

Sąd Apelacyjny zauważa, że dla bezrobotnych istotnymi są przede wszystkim interesy zawodowe, uzyskanie nowych miejsc pracy i możliwość ponownego zatrudnienia. Istnieje jednak obawa, że związek zawodowy zrzeszający pracowników nie będzie dostatecznie zainteresowany działaniem na rzecz bezrobotnych, zwłaszcza, że w pewnych sytuacjach interesy tych dwóch grup członków związku mogą ze sobą kolidować. Taka sytuacja uzasadniałaby potrzebę utworzenia związku bezrobotnych ukierunkowanego na interesy i prawa osób w nim zrzeszonych.

Uzasadnienie prawne

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wykładnia językowa ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) jest dość jednoznaczna. Ustawa ta wyraźnie rozróżnia prawo do tworzenia związków zawodowych oraz prawo do wstępowania i przynależności do związków zawodowych. Ustawa wprawdzie w przepisie ogólnym art. 1 ust. 1 odnosi prawo zrzeszania się w związki zawodowe do "ludzi pracy", stwierdzając, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Jednakże w art. 2 precyzuje zakres wolności zrzeszania się poszczególnych grup "ludzi pracy". Tak w szczególności w art. 2 ust. 1 ustawa stwierdza, że pracownicy bez względu na podstawę stosunku pracy, członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, jeżeli nie są pracodawcami, mają prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych. Już w tym przepisie można odczytać pewne ograniczenia podmiotowe wolności tworzenia związków zawodowych dotyczące agentów, a sprowadzające się do przyznania im tego prawa tylko w sytuacji, gdy nie są pracodawcami. Wystarczy więc, aby agent zatrudniał jedną osobę, by utracił prawo zrzeszania się w związku zawodowym, choć nie powinno chyba budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji nie przestaje być "człowiekiem pracy". Artykuł 2 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że osobom wykonującym pracę nakładczą przysługuje prawo wstępowania do związków zawodowych działających w zakładzie pracy, z którym nawiązały umowę o pracę nakładczą. W stosunku do nakładców ustawa więc w sposób wyraźny ogranicza wolność zrzeszania tylko do prawa wstępowania do związków zawodowych. Podobnie przepis art. 2 ust. 3 cyt. ustawy kształtuje sytuację prawną emerytów i rencistów, stanowiąc, że przejście na emeryturę lub rentę nie pozbawia prawa przynależności i wstępowania do związków zawodowych. Wynika więc z niego, że emeryci i renciści nie mogą tworzyć własnych związków zawodowych. I wreszcie, przepis w niniejszej sprawie najważniejszy, art. 2 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiący, że osoby bezrobotne w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu zachowują prawo przynależności do związków zawodowych, a jeśli nie są członkami związków zawodowych, to mają prawo wstępowania do związków zawodowych w przypadkach i na warunkach określonych statutami związków. Wynika z niego, że bezrobotni nie mogą tworzyć własnych związków zawodowych, a ich prawo wstępowania do istniejących związków może być dodatkowo ograniczone ich statutami. Nie ma oczywiście żadnych przeszkód, aby bezrobotni tworzyli stowarzyszenia broniące ich interesów. To wyrównuje w pewnym zakresie dysproporcję uprawnień bezrobotnych w stosunku do osób wykonujących służbę zastępczą, mogących, zgodnie z art. 2 ust. 5 cyt. ustawy, tworzyć i wstępować do związków zawodowych w zakładach pracy, do których zostali skierowani w celu odbycia tej służby. Ta wykładnia językowa znajduje bardzo mocne poparcie w wykładni historycznej. Wystarczy porównanie tekstu ustawy z jej projektami, aby stwierdzić, że ograniczenie prawa koalicji osób bezrobotnych było świadomym posunięciem ustawodawcy. Bardzo podobna regulacja prawna znajdowała się w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277 ze zm.). Artykuł 12 ust. 2 tej ustawy stanowił, że prawa przynależności do związków zawodowych nie pozbawia czasowe pozostawanie bez pracy w związku z jej poszukiwaniem.

Na tle tego przepisu Sąd Najwyższy wypowiedział się jednoznacznie w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1985 r. I PRZN 7/85 (OSNCP 1986, z. 3, poz. 39) stwierdzając, że: "prawo tworzenia związków zawodowych przysługuje pracownikom, natomiast nie mają takiego prawa emeryci, renciści, osoby czasowo pozostające bez pracy w związku z jej poszukiwaniem jak również osoby wykonujące pracę nakładczą i agenci nie będący pracodawcami, aczkolwiek mają oni prawo zachowania przynależności do związków zawodowych (emeryci, renciści, osoby czasowo pozostające bez pracy w związku z jej poszukiwaniem), jak również prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, które już powstały i działają w zakładach pracy (osoby wykonujące pracę nakładczą i agenci nie będący pracodawcami)". W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy przyjął, że ustawa z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 32, poz. 216 ze zm.) w art. 1 ust. 1 statuuje dwa odrębne uprawnienia: prawo do tworzenia związków zawodowych oraz prawo do zrzeszania się w już istniejących związkach zawodowych. Uznał, że prawo tworzenia związków zawodowych nie przysługuje osobom nie mającym statusu pracownika. Przyjął, że wprawdzie w myśl art. 11 cyt. ustawy przejście pracownika na emeryturę lub rentę nie pozbawia go prawa przynależności do związku zawodowego, jak również nie pozbawia takiego prawa czasowe pozostawanie bez pracy w związku z jej poszukiwaniem, ale emeryci, renciści i osoby czasowo pozostające bez pracy w związku z jej poszukiwaniem nie mają prawa tworzenia związków zawodowych. Poglądy te były aprobowane w doktrynie (...); por. także orzeczenia SN, w tym: uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1983 r. III PZP 72/82, OSNCP 1983, z. 8, poz. 113 i OSPiKA 1984, z. 4, poz. 69 z glosą T. Zielińskiego; postanowienie z dnia 4 listopada 1983 r. I PRZ 83/83, OSNCP 1984, z. 6, poz. 103; Przegląd orzecznictwa i piśmiennictwa z zakresu prawa spółdzielczego za rok 1984, s. 97, z komentarzem T. Zielińskiego; uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 1990 r. III PZP 55/89, OSNCP 1990, z. 6, poz. 75 i PiZS 10/90 z glosą S. Płażka; wobec analogicznego brzmienia przepisów należy uznać, że zachowały one aktualność.

Próba rozszerzającej wykładni, rozciągającej prawo tworzenia związków zawodowych także na osoby bezrobotne, musiałaby być dokonana wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy. Rację ma Sąd Apelacyjny, dostrzegając możliwość wytworzenia się sytuacji, w której interesy bezrobotnych nie będą właściwie bronione przez pracownicze związki zawodowe. Nie można bowiem nie dostrzegać sprzeczności interesów tych grup. Są to jednak kwestie, które powinien rozważać ustawodawca. Nie byłoby prawidłowe stwierdzenie, że brak uprawnienia do tworzenia związków zawodowych przez bezrobotnych może być uznany za lukę w prawie, którą należy wypełnić w drodze analogii. Brak takiej regulacji oznacza bowiem jedynie tzw. lukę aksjologiczną, do której usunięcia można zmierzać przez postulaty de lege ferende, wyprowadzone z założenia, iż dotychczasowe rozwiązanie prawne jest niesłuszne. Powyższe rozważania nie zwalniają Sądu Najwyższego od analizy rozwiązań ustawy o związkach zawodowych w aspekcie ich zgodności z Konstytucją RP. Sąd Najwyższy jest uprawniony, a nawet zobowiązany, do takiej kontroli, i nie wyłącza jej kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Najwyższy bada bowiem zgodność ustawy z Konstytucją RP w innym aspekcie i z innymi skutkami. W przypadku stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP Sąd Najwyższy, w ramach wykładni prawa i w sposób wiążący w konkretnej, rozpoznawanej sprawie, odmawia zastosowania przepisów ustawy sprzecznych z postanowieniami Konstytucji RP, stosując bezpośrednio te postanowienia.

Powyższą analizę przeprowadzić należy z uwzględnieniem zasad wyrażonych w przepisach prawa międzynarodowego. Ten aspekt problemu, i to właśnie w odniesieniu do kwestii wolności związkowych, był wielokrotnie podnoszony w orzecznictwie i doktrynie. Zdecydowanie przeważał przy tym pogląd o niezbędności analizy zgodności postanowień ustawy dotyczących wolności związkowych z Konstytucją RP i paktami międzynarodowymi (por. np. postanowienie SN z dnia 25 sierpnia 1987 r. I PRZ 8/87, OSNCP 1987, z. 12, poz. 199 i glosy do tego postanowienia T. Zielińskiego, "Palestra" 1988, z. 6, s. 88 i K. Skubiszewskiego, PiP 1989, z. 6, s. 135, oraz glosa S. Płażka do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 stycznia 1990 r. III PZP 55/89, OSNCP 1990, z. 6, poz. 75 i PiZS 10/90; odmiennie por. A. Świątkowski w glosie do cyt. postanowienia z dnia 25 sierpnia 1987 r., OSPiKA 1988, z. 10, poz. 218).

Stosowne przepisy Konstytucji RP mają następujące brzmienie:

"Art. 84. 1. W celu rozwoju aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom prawo zrzeszania się.

2. Organizacje polityczne, związki zawodowe, zrzeszenia pracujących chłopów, zrzeszenia spółdzielcze, organizacje młodzieżowe, kobiece, sportowe i obronne, stowarzyszenia kulturalne, techniczne i naukowe, jak również inne organizacje społeczne - skupiają obywateli dla czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym.

Art. 85. W Rzeczypospolitej Polskiej doniosłą rolę spełniają związki zawodowe, które są powszechną organizacją współuczestniczącą w kształtowaniu i realizacji zadań społeczno-gospodarczego rozwoju kraju; związki zawodowe reprezentują interesy oraz prawa ludzi pracy, są szkołą obywatelskiej aktywności i zaangażowania w budowie społeczeństwa obywatelskiego".

Z przepisów tych możnaby wyprowadzić wniosek, że podmiotowy zakres wolności związkowej, a więc też prawo do tworzenia związków zawodowych, dotyczy wszystkich obywateli lub "ludzi pracy". Z tym stwierdzeniem zdaje się korespondować brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234), stanowiącego, że "związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". Nie powinno także budzić zastrzeżeń, że osoby bezrobotne w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu są "ludźmi pracy" - jako osoby dążące do wykonywania stale, zarobkowo i samodzielnie pracy w ramach pracowniczego statusu prawnego.

Za podobnie ukształtowanym zakresem podmiotowym prawa koalicji mogą przemawiać postanowienia art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 16 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), stanowiącego, że "każdy ma prawo swobodnego stowarzyszania się z innymi, włącznie z prawem do tworzenia i przystępowania do związków zawodowych w celu ochrony swych interesów" lub art. 8 ust. 1 lit. a Międzynarodowego paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977. nr 38, poz. 169), przewidującego "prawo każdego do tworzenia i przystępowania dla ochrony swych interesów gospodarczych i społecznych do związków zawodowych według własnego wyboru, jedynie pod warunkiem przestrzegania przepisów statutowych danej organizacji". Należy jednak uznać, że przepisy te mają charakter ogólny, nie określający zakresu podmiotowego prawa koalicji w sposób precyzyjny. Decydujące znaczenie dla wykładni analizowanego prawa należy przyznać specjalistycznym konwencjom uchwalanym przez Międzynarodową Organizację Pracy. Chodzi tutaj o Konwencję nr 98 z dnia 1 lipca 1949 r. dotyczącą stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych ratyfikowaną przez Polskę w dniu 14 grudnia 1956 r. - Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 126); Konwencję nr 135 z dnia 23 czerwca 1971 r., dotyczącą ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień (ratyfikowana przez Polskę w dniu 12 maja 1977 r. - Dz. U. nr 39, poz. 178); Konwencję nr 151 z dnia 7 czerwca 1978 r. dotyczącą ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej (ratyfikowana przez Polskę w 1982 r.), a zwłaszcza Konwencję nr 87 z dnia 9 lipca 1948 r. dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych (ratyfikowaną przez Polskę w dniu 14 grudnia 1956 r. - Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125). Konwencja ta stanowi wyraźnie w art. 2, że "pracownicy i pracodawcy, bez jakiegokolwiek rozróżnienia, mają prawo, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia, tworzyć organizacje według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z jednym tylko zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów". Podmiotowy zakres prawa koalicji wyraźnie dotyczy więc tylko pracowników. Pomijając kontrowersje co do rozumienia pojęcia "pracownik" w tej Konwencji należy stwierdzić, że z pewnością nie obejmuje ono osób bezrobotnych (por. też Konwencję nr 2 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie bezrobocia z dnia 10 września 1919 r., ratyfikowaną przez Polskę w dniu 11 czerwca 1925 r. - Dz. U. Nr 54, poz. 364).

W konsekwencji należy uznać, że postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyznają prawo zrzeszania się w związki zawodowe wszystkim "ludziom pracy". Nie może ono podlegać żadnym ograniczeniom w stosunku do pracowników. Natomiast inne grupy osób wykonujących stale, zarobkowo i samodzielnie pracę w ramach niepracowniczych stosunków prawnych (bądź dążące do tego) mogą w ustawie mieć przyznane prawo zrzeszania się w związkach zawodowych tylko w niektórych jego formach. Tym samym należy uznać, że wyłączenie przez ustawę z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) możliwości tworzenia przez bezrobotnych związków zawodowych i ograniczenie ich prawa koalicji tylko do utrzymania przynależności i możliwości wstępowania do związków zawodowych nie jest sprzeczne z Konstytucją RP. Prowadzi to do podjęcia uchwały jak na wstępie.