Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1659758

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 października 2014 r.
I OZ 816/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 51/14 wymierzające Kołu Łowieckiemu Nr (...)"(...)" w K. grzywnę za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie faktyczne

S. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), wniosek o nałożenie na Koło Łowieckie Nr (...)"(...)" w K. grzywny z powodu nieprzekazania temu Sądowi skargi z dnia 26 października 2013 r. na bezczynność Koła w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 2 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek, Prezes Koła Łowieckiego Nr (...)"(...)" w K. wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wymierzenia grzywny Kołu Łowieckiemu Nr (...)"(...)" w K. wyjaśniając, że miał na uwadze specyfikę i charakter niniejszej sprawy. Sąd stwierdził, że choć organ przekroczył 15 - dniowy termin do przekazania skargi sądowi administracyjnemu, to rozmiar zaistniałej zwłoki nie jest znaczny, gdyż nie przekracza półtora miesiąca. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowy przebieg postępowania i nie wywołało negatywnych skutków po stronie S. P. Sąd powołał się również na okoliczność, iż wnioskodawca składa do Koła Łowieckiego "(...)" znaczne ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Po rozpoznaniu zażalenia S. P. na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 450/14, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę na mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Podkreślił, iż jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto wskazał, iż omawiana instytucja ma również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Zdaniem Sądu przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. NSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zwłoka w przekazaniu do Sądu przez Koło Łowieckie "(...)" skargi S. P. z dnia 26 października 2013 r. wyniosła bowiem 26 dni. Zdaniem NSA takiego opóźnienia, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać za nieznaczne i niemające wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. W ocenie Sądu II instancji również charakter i specyfika niniejszej sprawy - jako dotyczącej postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w ramach którego ustawodawca szczególne znaczenie nadał zasadzie szybkości postępowania - dodatkowo determinuje ocenę zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje natomiast okoliczność składania przez skarżącego do Koła Łowieckiego znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność ta mogłaby mieć co najwyższej znaczenie przy określaniu wysokości grzywny i wpłynąć na możliwość rozważania przez Sąd nałożenia tej grzywny w minimalnej wysokości.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt Ii SO/Lu 51/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzył Kołu Łowieckiemu "(...)" w K. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie skargi w terminie.

Sąd I instancji podkreślił, że - zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - wydając niniejsze postanowienie, był związany stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 450/14.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejszej sprawie bezspornym jest, iż S. P. w dniu 29 października 2013 r. nadał w urzędzie pocztowym na adres Koła Łowieckiego Nr (...)"(...)" w Kocku skargę w związku z nieudzieleniem informacji publicznej na jego wniosek z dnia 2 września 2013 r. Z niekwestionowanych przez Koło Łowieckie wyjaśnień skarżącego wynika, że skarga ta wpłynęła do siedziby Koła w dniu 5 listopada 2013 r. Tymczasem Sądowi przedmiotowa skarga została przekazana dopiero w dniu 16 grudnia 2013 r. (k. 6 akt sprawy II SAB/Lu 716/13). Z powyższego wynika zatem, że Koło Łowieckie "(...)" przekroczyło 15 - dniowy termin do przekazania skargi. Zdaniem Sądu z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało wymierzyć organowi grzywnę.

Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim fakt, iż jak wynika z wyjaśnień Koła Łowieckiego, zwłoka w przekazaniu Sądowi skargi uwarunkowana była znaczną ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jakie składa do tego podmiotu S. P. Zdaniem Sądu pomimo, iż skarżący jest w pełni uprawniony do realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, niewątpliwie takie jego działania mogą powodować, iż Koło Łowieckie, dysponujące ograniczonymi w stosunku do organów władzy publicznej środkami organizacyjnymi, może mieć problemy z terminowym wypełnianiem obowiązków, jakie nakładają na ten podmiot przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), tym bardziej, że regulacje te, kładąc szczególny nacisk na zasadę szybkości postępowania, ograniczają - co do zasady - do maksymalnie 14 dni okres załatwienia sprawy i dodatkowo o połowę w stosunku do regulacji zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (do 15 dni) skracają termin na przekazanie sądowi administracyjnemu skargi. Sąd podał, że wymierzając Kołu Łowieckiemu grzywnę jedynie w wysokości 100 zł miał również na uwadze, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stał na stanowisku, że koła łowieckie nie należą do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (postanowienie z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SO/Lu 4/13, uchylone następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny), co mogło wywołać po stronie Koła Łowieckiego wątpliwości co do konieczności realizacji obowiązków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. P., reprezentowany przez adwokata, podnosząc, że grzywnę wymierzono w rażąco niskiej wysokości nie spełniającej jej celów restrykcyjnych i prewencyjnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za obie instancje wg norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że w okresie 18 miesięcy złożył do Koła Łowieckiego 7 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zatem - w ocenie skarżącego - błędne jest uznanie przez Sąd, że liczba wniosków była znacząca i mogła doprowadzić do nieterminowego wypełnienia obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Sad I instancji ustalając wymiar grzywny stracił z pola widzenia cele i funkcje jakim ona służy. Podkreślono, ze cele restrykcyjne i prewencyjne zostaną spełnione jedynie w przypadku, gdy wymierzona grzywna będzie stanowiła realną dotkliwość, której działanie wymusi na organie administracyjnym postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że w przeszłości wymierzano już Kołu łowieckiemu "(...)" grzywny za nieprzekazanie skargi w wysokości znacznie wyższej, co - w ocenie skarżącego - nie przyniosło jednak zamierzonego efektu.

W odpowiedzi na powyższe zażalenie Koło Łowieckie "(...)" w Kocku wniosło o jego oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych za obie instancje. Wskazano, że nawet wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł jest realną dolegliwością, jeśli weźmie się pod uwagę niewielki roczny budżet Koła wynoszący 64.000 zł i ponoszone przez Koło koszty, jak np. czynsz za dzierżawę obwodów i udział w ochronie lasu - 8.000 zł, odszkodowania łowieckie - 14.000 zł, dokarmianie zwierzyny - 11.000 zł, zagospodarowanie obwodów - 9.000 zł itd. Ponadto podkreślono, że obecnie Koło nie pozostaje w bezczynności w żadnej ze spraw dotyczących skarżącego, co oznacza, że funkcja restrykcyjna i prewencyjna określona w ww. przepisach została osiągnięta.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Natomiast, wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Należy też wskazać, że dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie, dlatego spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny. Natomiast przyczyny, jakie spowodowały przekroczenie wymaganego w ustawie terminu mogły mieć wpływ na jej wysokość. Zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Wskazać także należy, że Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie - zgodnie z art. 190 p.p.s.a. - był związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 450/14.

W niniejszej sprawie skarga S. P., nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego - oraz wobec związania Sądu I instancji powołanym wyżej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wymierzeniu organowi grzywny, nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W zażaleniu nie przedstawiono przekonującej argumentacji, w świetle której kwotę wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny należało uznać za rażąco niską. Orzeczona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadnił dostatecznie swoje stanowisko w tym względzie. Okoliczności podniesione w odpowiedzi na zażalenie, w tym roczny budżet Koła i jego wydatki, stanowią dodatkowy argument za uznaniem, że nawet grzywna w wysokości 100 zł może spełnić w niniejszym przypadku zakładane cele.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, o co wnoszono w zażaleniu, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i 204 tej ustawy przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach, o czym stanowi art. 209 ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.