I OZ 692/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633314

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r. I OZ 692/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń: E. O., K. B., J. B., M. B., "A" Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2996/13 o odmowie dopuszczenia E. O. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego postanawia

1. odrzucić zażalenie E. O.;

2. odrzucić zażalenie K. B.;

3. odrzucić zażalenie J. B.;

4. odrzucić zażalenie M. B.;

5. odrzucić zażalenie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w (...)

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2996/13 (dalej postanowienie z 4 listopada 2016 r.; k. 601 akt I SA/Wa 2996/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia E. O. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie z wniosku E. O. (dalej wnioskodawczyni) z dnia 4 listopada 2016 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi A. K., L. W. i U.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na rozprawie dnia 4 listopada 2016 r. rozpoznał (wraz z innymi złożonymi w dniu rozprawy) wniosek E. O. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu toczącym się ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej z Kolegium) z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (...) położonej przy ul. (...). Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) Prezydenta (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

We wniosku wnioskodawczyni wskazała, że jej interes prawny do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu sądowym wynika z umowy przelewu praw do odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości dekretowej położonej w (...) przy ul. (...) przez Skarb Państwa, zawartej pomiędzy I. "S." (winno być "S."; k. 182 akt administracyjnych) a matką wnioskodawczyni J. G. Zdaniem wnioskodawczyni na niej, jako spadkobierczyni J. G., mogą ciążyć obowiązki wynikające z bezskuteczności tej umowy względem nieruchomości, a wynikające z przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (k. 511 akt I SA/Wa 2996/13).

Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej w (...) orzeczeniem z dnia (...) lutego 1952 r. nr (...) (dalej orzeczenie z (...) lutego 1952 r.), odmówiło przeddekretowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. (...) - W. i A. małżonkom D. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło przejęcie na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. W. D. zmarł w 1949 r., a spadek po nim nabyli: J. G., D. B. i J. B. Dnia (...) stycznia 1955 r. została zawarta pomiędzy A. D. a I. S. umowa, na podstawie której A. D. przelała na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania, przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej dekret warszawski), w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia "(...)" (winno być "(...)"; k. 14 akt administracyjnych) lutego 1952 r. (k. 208-207 akt administracyjnych). Analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D., w tym dnia (...) czerwca 1955 r. umowę taką z I. S. zawarła J. G., oświadczając, że w razie uchylenia orzeczenia z (...) lutego 1952 r. nie będzie rościła pretensji do opisanej nieruchomości (k. 205-204v akt administracyjnych).

Spadek po A. D. nabyli J. B., D. P. (poprzednio B.) i J. G. Po śmierci J. G. spadek po niej nabyła wnioskodawczyni na podstawie postanowienia z dnia 14 kwietnia 1997 r., sygn. akt I Ns 261/97 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa. J. B., D. P. i E. O. dokonali aktem notarialnym z dnia (...) marca 2015 r., Rep. A nr (...), częściowego działu spadku po A. D. i podziału majątku dorobkowego bez spłat i dopłat oraz zniesienia wspólności praw między J. B. a wnioskodawczynią w ten sposób, że prawa i roszczenia (w tym ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości) wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) przysługiwać będą w całości J. B. (k. 326-329 akt I SA/Wa 2996/13).

Na wniosek następców prawnych I. S. (winno być S.) - A. T., J. T. i M. T., zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postępowanie administracyjne w przedmiocie powołanego orzeczenia administracyjnego z ((...) lutego) 1952 r., w następstwie którego Kolegium dnia (...) września 2013 r. wydało decyzję nr (...) będącą przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni nie była uczestnikiem kontrolowanego postępowania administracyjnego, ponieważ w ocenie organu nie przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 powołanego artykułu przewidziano, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem jednakże, że wykaże, że wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych osób (H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 175). W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Nie można opierać interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny.

W ocenie Sądu rozpoznającego wniosek E. O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie, wnioskodawczyni tak pojmowanego interesu prawnego nie posiada. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie winno zaś zapaść w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje osoba niemogąca wylegitymować się interesem prawnym, na który rzutowałby wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Kluczowe znaczenie dla Sądu w przedmiotowej sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13 (dalej wyrok I OSK 736/13), który zapadł w wyniku skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12, w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2011 r. (nr (...)) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 27 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i SA/Wa 2398/11 jest błędny. Umowy z 1955 r. i 1956 r. zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom, w tym również ewentualnych roszczeń przyszłych (prawa do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego). (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 736/13 wypowiedział się tylko co do umowy z (...) września 1956 r., s. 9-11 uzasadnienia wyroku I OSK 736/13; k. 502-509 akt I SA/Wa 2996/13; uwaga NSA). Jeżeli zatem w dacie zawarcia umowy zbywcy służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała, co wynika z rzymskiej reguły nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Tym bardziej, że z tego tytułu otrzymała należność (co pokwitowała w treści umowy) i stwierdziła, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będzie rościć również w przyszłości. Wobec czego nie do obrony jest stanowisko, wedle którego nabyte przez I. S. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości. Wyrok ten jest prawomocny.

Zgodnie z wyżej zaprezentowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało odmówić dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania E. O. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni wywodzi bowiem swój interes prawny z faktu bycia spadkobiercą po J. G., która w dniu (...) czerwca 1955 r. zbyła wszelkie prawa do odszkodowania za opisaną nieruchomość, przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (...), w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia "(...)" (winno być "(...)") lutego 1952 r. Podkreślić należy, że J.G. oświadczyła, że w razie uchylenia orzeczenia z dnia (...) lutego 1952 r. nie będzie rościła pretensji do opisanej nieruchomości. Tak więc wnioskodawczyni nie mogła jako spadkobierca J. G. nabyć praw wcześniej jej przysługujących, gdyż J. G. prawa te zbyła umową z dnia (...) czerwca 1955 r. Nadto wnioskodawczyni umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu (...) marca 2015 r. prawa i roszczenia (w tym ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) wynikające z przepisów dekretu warszawskiego oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) przekazała w całości J. B. Wobec powyższego nie można uznać, że E. O. posiada interes prawny lub obowiązek w przedmiotowym postępowaniu. Stroną postępowania sądowego nie może być osoba, która posiada jedynie interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale jedynie osoba posiadająca interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, a więc musi dotyczyć jej bezpośrednio.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, bowiem wynik tego postępowania nie będzie dotyczył jej interesu prawnego. Niezależnie od przedstawionego stanu sprawy Sąd I instancji zauważył, w odniesieniu do zawartego we wniosku E. O. stwierdzenia o ewentualnej możliwości ciążących na niej obowiązków w razie bezskuteczności umowy zawartej dnia (...) czerwca 1955 r. przez jej matkę z I. S." (winno być "S."), że zdarzenie przyszłe i niepewne nie jest podstawą uznania podmiotu za stronę postępowania, gdyż podstawę taką stanowi wyłącznie aktualnie istniejący interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa. Wnioskodawczyni wskazała przy tym na przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, które to przepisy wykraczają poza materię przedmiotowej sprawy, a także poza zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Z powyższych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika (k. 601, 606-607, 658-662 akt I SA/Wa 2996/13).

Na postanowienie z 4 listopada 2016 r. odrębne zażalenia wywiedli E. O., K. B., J. B. - reprezentowany przez r. pr. A. R., M. B., A Sp. z o.o. z siedzibą w (...) (dalej Spółka).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki formalne pisma będącego zażaleniem. Należy zatem w pierwszej kolejności zważyć, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne jest merytoryczne zbadanie wniesionych zażaleń.

Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. E. O. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu (sprawa I SA/Wa 2996/13 ze skargi A. K., L. W. i U.T.; k. 511 akt I SA/Wa 2996/13).

Na postanowienie z 4 listopada 2016 r. E. O. wywiodła zażalenie (k. 601, 1000-1001, 1003-1004 akt I SA/Wa 2996/13). Na podstawie zarządzenia z dnia 16 lutego 2017 r. I SA/Wa 2996/13 wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia braków formalnych zażalenia przez:

1) podpisanie zażalenia lub nadesłanie jego podpisanego egzemplarza,

2) złożenie 20 egz.

odpisów zażalenia poświadczonych za zgodność z oryginałem - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia zażalenia (art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.; k. 1023-2026, 1041-1042, 1114 akt I SA/Wa 2996/13). Jak wynika z akt sądowych, wnioskodawczyni nie uzupełniła braku formalnego w postaci podpisu, do uzupełnienia którego została prawidłowo wezwana (k. 1114, 1150-1151, 1153 akt I SA/Wa 2996/13). Na zażaleniu widnieje bowiem podpis innej osoby, poprzedzony skrótem "z up.", a wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych pełnomocnictw w sprawie. Z związku z powyższym wnioskodawczyni nie uzupełniła w terminie braków (art. 180 w zw. z art. 178 i art. 197 § 2 p.p.s.a.).

Rozważenia wymaga, czy dopuszczalne jest, by uczestnicy postępowania bądź inne osoby ubiegające się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywiedli zażalenie na postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika innego podmiotu, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosownie do przywołanego przepisu: "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie". Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a. Pozostaje do rozważenia, czy prawo (legitymacja) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje tylko podmiotowi, któremu sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie, czy również innym osobom (uczestnikom postępowania bądź osobom ubiegającym się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, któremu odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie. Prawo złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w sprawie nie przysługuje innym uczestnikom postępowania bądź osobom ubiegającym się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie rzutuje na prawa i obowiązki innych uczestników postępowania (inaczej niż jest to w przypadku art. 33 § 1 p.p.s.a., J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 117-118, uw. 2), dlatego wniesione przez nich zażalenia podlegają odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność jego wniesienia wyrażającą się w braku legitymacji czynnej. Do wniesienia środka zaskarżenia wymagane jest bowiem istnienie pokrzywdzenia (gravamenu) lub interesu prawnego (postanowienie NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OZ 547/10; 5 czerwca 2014 r. II OSK 1384/14; 15 maja 2015 r. I OZ 251/15, cbosa, uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z 15.5. 2014 r., III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. III s. 29-31 uw. 8).

W niniejszej sprawie K. B., J. B., M. B. i Spółce nie przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia z 4 listopada 2016 r. odmawiającego E. O. dopuszczenia do udziału w sprawie, dlatego należało odrzucić wniesione przez nich środki prawne.

W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje, że M. B., K. i J. B. (w przeciwieństwie do Spółki) uzupełnili w terminie braki formalne, do których zostali wezwani (k. 1108 akt I SA/Wa 2996/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178, 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., odrzucił zażalenie E. O. ze względu na nieuzupełnienie przez nią braków formalnych w terminie, natomiast na podstawie art. 178, 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie J. B., K. B.,.M. B. i A Sp. z o.o. z siedzibą w (...), uznając je za niedopuszczalne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.