Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2100791

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 lipca 2016 r.
I OZ 571/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy (...) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 186/15 o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy (...) za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 28 października 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r., II SO/Wa 186/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku D.S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy (...) za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 28 października 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wymierzył Wójtowi Gminy (...) grzywnę w wysokości 500 zł i zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 28 października 2015 r., a Sądowi została przekazana wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dnia 19 listopada 2015 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej udip).

Sąd I instancji uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że opóźnienie organu w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku wyniosło 7 dni.

W ocenie Sądu opóźnienie w przekazaniu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie.

Sąd podkreślił, iż skarga D.S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi.

Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga przekazania sądowi skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni.

Dalej Sąd podał, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę.

Wobec powyższego Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 500 zł.

Wójt Gminy (...) wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w którym zarzucił naruszenie:

1)

prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że funkcja represyjna grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. (za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 udip) ma charakter formalny (bezskutkowy) oraz, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd przekazania akt sprawy z przekroczeniem zakreślonych terminów Sąd ma obowiązek a nie jedynie możliwość nałożenia grzywny;

2)

przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu (w orzeczeniu w przedmiocie wymierzenia grzywny za naruszenie przez ten organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a.) w następującym zakresie:

- oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku (czy zasługują one na aprobatę),

- okresu w jakim organ nie przekazywał całości akt sprawy,

- czy w ogóle - przed rozpatrzeniem wniosku - przedstawił brakujące, istotne akta sprawy,

- czy uzasadnił należycie naruszenie obowiązku i jak Sąd ocenił te wyjaśnienia organu,

- oceny przez Sąd motywacji organu, który istotnych akt sprawy nie przedstawił.

W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie celem ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na zażalenie D.S. wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 21 pkt 1 udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek organ podniósł, że skarżący w 2015 r. skierował do Gminy ok. 450 (czterysta pięćdziesiąt) pytań; działania te znacznie utrudniają, a chwilami wręcz paraliżują bieżącą działalność Urzędu. Przy takim zalewie pytań ze strony skarżącego, mimo dołożenia wszelkich starań przez pracowników Urzędu zdarzać się może uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi na zadawane przez niego pytania. Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tej materii, mimo że dotyczyły one ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności możliwości skorzystania przez Sąd z uprawnień, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., istotna jest ocena, czy skarżący nie nadużywa prawa do informacji publicznej (odpowiednio: wyrok NSA z: 18.11.2015 r., I OSK 2091/14; 24.2.2016 r., I OSK 800/15; postanowienie NSA z 6.5.2015 r., I OZ 422/15, cbosa).

Również zarzut naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. okazał się zasadny. Instytucja grzywny ma mieszany charakter tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Wymierzenie grzywny możliwe jest po spełnieniu łącznie dwu warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. Podkreślenia jednak wymaga, iż art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że organ przekazał skargę na bezczynność z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności, a skarżący złożył wniosek o ukaranie organu grzywną. Spełnione zatem zostały przesłanki umożliwiające nałożenia takiej grzywny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z: 31.1.2009 r., I OZ 274/09; 3.4.2008 r., II OSK 452/08; 27.9.2011 r., I OZ 719/11; 8.6.2011 r., II OZ 481/11; 26.1.2011 r., I OZ 39/11; wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06). Za uznaniowym charakterem orzeczenia przemawia użycie przez ustawodawcę słowa "może" (postanowienie WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r., IV SO/Po 9/11; postanowienie NSA z: 15.11.2011 r., II OZ 841/11; 30.3.2011 r., II OZ 207/11). Dopuszcza się sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13, cbosa, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Istnieją bowiem sytuacje, w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 534/13). Nie można więc wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi.

Sąd I instancji nie rozważył, czy wobec przesłania skargi wraz z aktami z niewielkim uchybieniem terminu (7 dni - krótszym niż zwykły termin z art. 54 § 2 p.p.s.a.), wobec wskazania przez organ bardzo dużej ilości wniosków pochodzących od skarżącego, nie zachodziły w sprawie przesłanki odstąpienia od wymierzenia grzywny bądź miarkowania jej wysokości.

Orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieadekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 udip.

W tym miejscu podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił stanowisko tut. Sądu wyrażone w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 359/16, wydane w tożsamej sprawie skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.