I OZ 130/18, Stosowanie przepisów p.p.s.a. do postanowień kasatoryjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSAiWSA 2019/3/45

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r. I OZ 130/18 Stosowanie przepisów p.p.s.a. do postanowień kasatoryjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 902/17 odrzucające sprzeciw E.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") uchyliło postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 25 maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowienie zostało doręczone E.D. w dniu 6 lipca 2017 r.

W dniu 4 sierpnia 2017 r. Skarżący nadał w urzędzie pocztowym w P. - na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - skargę na opisane wyżej postanowienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powyższą skargę potraktował jako sprzeciw. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 902/17 odrzucił sprzeciw E.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 22 czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Do Działu III p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a - 64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.

Kolejno Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu do wprowadzonych zmian wskazano, iż rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania, co powinno przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwagi te dotyczą również postępowań, które zostały rozstrzygnięte w formie postanowienia. Stwierdził on, że skoro celem wprowadzenia przedmiotowych zmian jest usprawnienie postępowań, to należy ww. przepisy stosować również w przypadku zaskarżenia postanowienia, jak w niniejszej sprawie. Nadto, art. 138 § 2 k.p.a., do którego odnosi się art. 64a p.p.s.a., stosowany jest także do kontrolowanych przez administracyjny organ odwoławczy postanowień (w wyroku NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2934/15, stwierdzono: "Artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia."). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego istotą kontroli sądowoadministracyjnej jest zatem prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez względu na to, czy kontroli podlega decyzja czy postanowienie organu odwoławczego, albowiem w każdym przypadku celem głównym jest eliminacja przewlekłości postępowań administracyjnych. Ten sposób wykładni, jak wskazał Sąd pierwszej instancji powołując się na literaturę, odpowiada także standardom europejskim i tzw. prawu do dobrej administracji.

Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji z dnia 22 czerwca 2017 r. zostało wydane w nowym stanie prawnym, zaś skarga na to postanowienie, została nadana w dniu 4 sierpnia 2017 r. Nie ulegało wątpliwości tego Sądu, że należy skargę zakwalifikować jako sprzeciw od postanowienia, o którym mowa w art. 64a i n.p.p.s.a. Oznacza to, że przedmiotowy sprzeciw powinien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji/postanowienia organu odwoławczego, tj. najpóźniej do dnia 20 lipca 2017 r. (doręczenie miało miejsce w dniu 6 lipca 2017 r.).

Skarżący nadał sprzeciw, określony przez niego jako skarga, w urzędzie pocztowym w dniu 4 sierpnia 2017 r., a więc - jak uznał Sąd Wojewódzki - z uchybieniem terminu.

Zgodnie zaś z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przepis ten ma odpowiednie (de facto: wprost) zastosowanie do spóźnionego sprzeciwu, bowiem w p.p.s.a. nie przewidziano innego skutku prawnego dla orzeczenia o sprzeciwie od decyzji wniesionym z uchybieniem czternastodniowego terminu, zatem spóźniony sprzeciw podlegał odrzuceniu.

Jako podstawę odrzucenia sprzeciwu Sąd pierwszej instancji podał art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 64b § 1p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił też, że w sprawie niniejszej organ drugiej instancji błędnie pouczył Skarżącego o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji. Jednak, jak uznał ten Sąd, błędne pouczenie nie kreuje prawa, które nie zostało przewidziane w przepisach. Zatem pouczenie o skardze nie powodowało, że strony mogły wnieść skargę, a nie sprzeciw od decyzji, skoro z przepisów wynika prawo do wniesienia sprzeciwu od decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł E.D. Zwrócił w nim niejasności między pouczeniem organu a wywodami WSA w Rzeszowie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zagadnienie prawne w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii.

Po pierwsze, czy - jak przyjął Sąd Wojewódzki - do postanowień kasatoryjnych organu znajdują zastosowanie przepisy p.p.s.a. o sprzeciwie od decyzji.

Po drugie, czy zastosowanie się przez skarżącego do wadliwego pouczenia przez organ o terminie wniesienia i rodzaju środka zaskarżenia oznacza zachowanie przez stronę skarżącą terminu do jego wniesienia.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) p.p.s.a., stosować również do postanowień.

Podzielić należy pogląd zaprezentowany w doktrynie przez J. Jagielskiego, J. Piechę i P. Pietrasza, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wskazują, »argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a. rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień). Podobne wyraźne rozróżnienie można odnaleźć w art. 51 p.p.s.a. ("Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania"), czy też w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ("Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności")« (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285I p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (zob. art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy.

Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że stosowanie przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasatoryjnych organu usprawniałoby postępowania administracyjne, a zatem odpowiadałoby argumentom funkcjonalnym, jakie legły u podstaw wprowadzenia instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych do polskiego porządku prawnego. Nie można jednak tylko na tej podstawie twierdzić, że przepisy Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a. znajdują zastosowanie również w przypadku zaskarżenia tych postanowień. Rezultaty interpretacji funkcjonalnej nie mogą bowiem podważyć wyników wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Okoliczność zatem, że rozciągnięcie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a. na postanowienia wydawane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. miałoby walor funkcjonalny, stanowić może jedynie argument de lege ferenda, nie może jednak prowadzić do twierdzenia, że taki stan prawny ma już miejsce. Nie ma bowiem ku temu podstaw prawnych. Aby stosować przepisy art. 64a-64e p.p.s.a. do tych postanowień niezbędne byłoby wprowadzenie odpowiedniej normy przez ustawodawcę, który może się kierować właśnie podanymi argumentami funkcjonalnymi. A contario, do czasu wprowadzenia takiej normy odnoszenie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a. do wskazanych postanowień jest bezpodstawne.

W rezultacie organ prawidłowo pouczył w sprawie stronę o formie i terminie zaskarżenia postanowienia. Na postanowienie wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje bowiem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Skoro postanowienie organu doręczono w dniu 6 lipca 2017 r., a skarga została nadana 4 sierpnia 2017 r., to tym samym został dochowany termin do jej wniesienia z art. 53 § 1 p.p.s.a. Już to uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego.

Odnosząc się zaś do drugiego zagadnienia prawnego w sprawie zwrócić należy jedynie uwagę, że w aktualnym orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż choć w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, to jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. W rezultacie skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2017 r., II OZ 1206/17). Odmiennie zaś postanowił w sprawie Sąd Wojewódzki.

Mając powyższe na uwadze, stosując art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.