I OW 27/09 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I OW 27/09 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 563315

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. I OW 27/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wojewodą Śląskim a Starostą Bielskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o sprostowanie aktu nadania ziemi Nr (...) z dnia (...) kwietnia 1956 r. postanawia:

wskazać Starostę Bielskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 11 lutego 2009 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Bielskim w sprawie rozpatrzenia wniosku A. W. z dnia (...) sierpnia 2008 r. o sprostowanie pisowni nazwiska oraz daty urodzenia w dokumencie nadania ziemi nr (...) z dnia (...) kwietnia 1956 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bielsku.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta Bielski postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) przekazał wniosek A. W. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Swoje stanowisko Starosta Bielski uzasadniał tym, że sprawa dotyczy reformy rolnej w zakresie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) orzekanie w tych sprawach należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, przy czym właściwość tych urzędów przeszła następnie na wojewodów (dekret z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej - Dz. U. Nr 43, poz. 248). Według Starosty Bielskiego z ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) wynika, że kompetencja do orzekania w ramach przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie została przekazana organom samorządu. W tej sytuacji organem właściwym do orzekania w tych sprawach jest w I instancji Wojewoda.

Wojewoda Śląski nie zgodził się z argumentacją Starosty Bielskiego przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 sierpnia 2008 r. Uzasadnienie to budzi wątpliwości Wojewody z tego względu, że wniosek nie dotyczy rozstrzygnięcia w oparciu o treść powyższego artykułu, a jedynie o sprostowanie treści omyłki w pisowni nazwiska i daty urodzenia w dokumencie nadania ziemi i decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. Wojewoda podkreślił, że tryb wydawania dokumentu nadania ziemi określał § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, natomiast tryb wydawania decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego regulował § 35 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Bielski podał, że właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić właściwy organ administracji publicznej, który jest kontynuatorem wojewódzkiego urzędu ziemskiego w sprawach orzeczeń wydanych na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 3), niezależnie od tego, czy strona żąda sprostowania oczywistej omyłki czy też innej czynności administracyjnej. Ponadto istotnym jest, że zakres żądania zgłoszonego we wniosku A. W. budzi wątpliwości, czy podlega trybowi usuwania wad nieistotnych na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., czy też dotyczy wady istotnej decyzji dla której rozstrzygnięcia nie można oprzeć na art. 113 § 1 k.p.a. Starosta Bielski zwrócił uwagę, że Wojewoda Śląski poddając w wątpliwość ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu wniosku z dnia (...) sierpnia 2008 r. nie wskazał żadnych przepisów kompetencyjnych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żądanie dotyczy sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej strony organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem negatywnym. Tego rodzaju spór zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a dotyczy on wskazania organu właściwego do sprostowania dokumentu nadania ziemi wydanego na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) i integralnie związanej z tym dokumentem decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. Należy zaznaczyć, że dotychczas nie doszło do wskazania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, organu właściwego do jego rozpoznania. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r. (sygn. akt II SA 2444/92, publ. ONSA 1995/2/57), na który powołuje się Starosta Bielski, dotyczy innego zagadnienia, a mianowicie kompetencji do orzekania w ramach przepisu art. 2 ust. 1 lit. e wymienionego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek Wojewody Śląskiego podlegał zatem merytorycznemu zbadaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek A. W. dotyczy sprostowania pisowni nazwiska i daty urodzenia w dokumencie nadania ziemi, a zatem wady nieistotnej decyzji, którą można usunąć w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1463/03, publ. Lex nr 158425). Stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. sprostowania błędów i oczywistych omyłek pisarskich dokonuje organ, który wydał decyzję dotkniętą wadami i nie jest w tym ograniczony żadnym terminem. Rozważania prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia zacząć należy od ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania dokumentu nadania ziemi i integralnie związanej z tym dokumentem decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa według przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów wykonawczych, a następnie w związku ze zmianami w strukturze administracji ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach.

Wypada przypomnieć, że stosownie do uregulowań zawartych w dekrecie PKWN z dnia 8 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) postępowanie w sprawie rozdzielenia nieruchomości ziemskich przeznaczonych do parcelacji rozpoczynała gminna komisja reformy rolnej ustaleniem listy osób uprawnionych do korzystania z reformy na terenie danej gminy, dokonywała ona spisu gospodarstw rolnych i opracowywała projekty podziału ziemi między uprawnionych (art. 9). Następnie ustalenia planu podziału i sporządzenia wykazu nabywców dokonywał kierownik powiatowego urzędu ziemskiego przy współudziale gminnej komisji rolnej (art. 10 ust. 1). Po upływie terminów do wniesienia zażaleń na projekty podziału, które rozpatrywał wojewódzki urząd ziemski albo po rozpatrzeniu zażaleń ostateczne orzeczenie w sprawie parcelowanych obiektów wydawał powiatowy urząd ziemski, który wprowadzał nabywców w posiadanie nabytych parcel a wydane orzeczenie nadania ziemi przenosiło na nabywców tytuł własności (art. 11 ust. 1 i 2). Orzeczenie o nadaniu ziemi stanowiło tytuł formalno-prawny nabycia nieruchomości i dokonania wpisu w księgach wieczystych, przy czym wpis miał charakter deklaratoryjny. Orzekanie w sprawach nadania ziemi należało zatem do powiatowego urzędu ziemskiego. Również po nowelizacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 9) i skreśleniu art. 11 dekretu powiatowe urzędy ziemskie orzekały w sprawach dokumentów nadania ziemi i wydawały decyzje w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstw rolnych, a to na podstawie § 33 ust. 1 i § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

Dekretem z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248) sprawy administracji rolnictwa włączono do zakresu działania wojewodów i starostów a uprawnienia i obowiązki wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich przeszły na wojewodów, zaś powiatowych urzędów ziemskich i komisarzy ziemskich na starostów (art. 3). Następnie ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) powstały rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach (art. 1) a ich organami wykonawczymi i zarządzającymi były prezydia (art. 18). Mocą art. 33 wymienionej ustawy zniesione zostały stanowiska wojewody i starosty oraz urzędy wojewódzkie i starostwa. Rady narodowe przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia a zatem wojewódzkie rady narodowe kompetencje wojewody i urzędu wojewódzkiego, zaś powiatowe rady narodowe przejęły kompetencje starosty i urzędu powiatowego. Dlatego właściwe do orzekania w sprawach z zakresu dokumentu nadania ziemi i integralnie z nim związanej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego było prezydium powiatowej rady narodowej i dlatego dokument nadania ziemi z 1956 r. (wraz z decyzją w przedmiocie szacunku gospodarstwa), którego dotyczy wniosek A. W., został wydany przez prezydium powiatowej rady narodowej.

Kolejne ważne zmiany terenowych organów władzy i administracji państwowej przeprowadzone zostały ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ze zm.). Polegały one utworzeniu przez odpowiednie wojewódzkie i powiatowe prezydia rad narodowych wydziałów, na czele których stali kierownicy. Z kolei ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm.) wprowadziła dwustopniowy podział terytorialny państwa, przy czym jednostkami stopnia podstawowego były gminy, miasta, a w miastach podzielonych na dzielnice - dzielnice tych miast, zaś jednostkami podziału terytorialnego drugiego stopnia były województwa. Powstały zatem gminne, miejskie i wojewódzkie rady narodowe. Jak wynika z art. 25 ust. 1 wymienionej ustawy rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W razie wątpliwości, czy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego art. 25 ust. 2 ustawy stanowił, że "domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego". Zadania wojewódzkich rad narodowych określone w art. 32 i 33 powołanej ustawy, jak również zadania gminnych i miejskich rad narodowych (art. 26 i 27) nie wymieniały kompetencji do podejmowania decyzji na podstawie dekretu przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi jednak na treść wymienionego powyżej art. 25 ust. 1 i 2 należy przyjąć, że orzekanie w sprawach dokumentów nadania ziemi i decyzji w przedmiocie klasyfikacji gospodarstwa, wydanych na podstawie § 33 i § 38 wymienionego powyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., należało do gminnych rad narodowych. Ustawa przewidywała również podział terenowych organów administracji państwowej na organy o właściwości ogólnej: w województwach - wojewodowie, w miastach - prezydenci lub naczelnicy miast, zaś w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego naczelnicy miast lub gmin (art. 125) oraz o właściwości szczególnej: kierownicy wydziałów urzędów wojewódzkich, miejskich i gminnych (art. 137). Jak wynika z treści art. 138 ustawy w sprawach indywidualnych należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, czyli kierownicy wydziałów wojewódzkich, miejskich lub gminnych. Z powyższego wynika, z uwagi na treść powołanego art. 25 ust. 2 ustawy, że orzekanie w sprawach dokumentów nadania ziemi należało do kierowników terenowych organów administracji stopnia podstawowego.

Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.). Dokonany został podział na organy administracji rządowej (wojewodowie, kierownicy urzędów rejonowych) wykonujący zadania administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma treść art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, który stanowił: "1. Do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli zadania te i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. 2. Kierownicy urzędów rejonowych przejmują zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej, jeżeli nie zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom". Z przepisu tego wynika, że zadania i kompetencje kierownika terenowego organu administracji stopnia podstawowego (w tym orzekanie w sprawach dokumentów wydanych na podstawie § 33 i § 38 rozporządzenia z 1 marca 1945 r.) przejął kierownik urzędu rejonowego, bowiem ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) nie przekazała samorządom kompetencji w sprawach podejmowania decyzji związanych z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Kolejna reforma administracji publicznej przeprowadzona została w 1998 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w art. 94 stanowiła, że do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów.

Z powyższych wywodów wynika, że organem właściwym do orzekania w sprawach dokumentu nadania ziemi i integralnie z nim związanej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, o których pierwotnie stanowił art. 11 ust. 1 i 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie § 33 i § 38 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - jest starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stanowisko to koresponduje z regulacją wprowadzoną w art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Przepis ten wprowadził zmiany w dekrecie z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), polegające na wskazaniu starosty w miejsce wojewódzkiego urzędu ziemskiego, jako organu: - wydającego zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość wymieniona w art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest przeznaczona na cele reformy rolnej, - występującego z wnioskiem o wpisy do ksiąg wieczystych (dot. nieruchomości Skarbu Państwa) a ponadto na dodaniu art. 3a stanowiącego, że zadania starosty określone w art. 1 ust. 1-4, w art. 2 ust. 3 i art. 3 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

W niniejszej sprawie, wobec przedstawionej powyżej argumentacji, organem właściwym do rozpoznania wniosku A. W. o sprostowanie pisowni nazwiska i daty urodzenia w dokumencie nadania ziemi wydanym przez Prezydium Rady Narodowej w Bielsku z dnia (...) kwietnia 1956 r., nr (...) i integralnie z nim związanej decyzji tego samego organu z dnia (...) października 1956 r., nr (...) jest Starosta Bielski, jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.