I OW 119/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2588917

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. I OW 119/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia A.J. dotyczącego niezałatwienia w ustawowym terminie przez Wojewodę (...) sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia A.J. dotyczącego niezałatwienia w ustawowym terminie przez Wojewodę (...) sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W uzasadnieniu wniosku podało, że w dniu 12 kwietnia 2018 r. A.J. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), jako do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę (...) jej sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 27 czerwca 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 65 k.p.a., przekazało akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), jako organu właściwego w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia ponaglenia A.J. Wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) powołuje się na art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), który stanowi, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 z późn. zm.), organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa, a zatem wojewoda, jako organ administracji rządowej, nie występuje w katalogu organów samorządu województwa i ww. przepis nie będzie miał w sprawie zastosowania. Z kolei stosownie do art. 15 pkt 19 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), użyte w art. 11 w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia i w ust. 3, art. 14 ust. 3 i 4 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, 2, 4, 5, 7, 8, 10 i 11, art. 17 ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia i ust. 3-6, art. 20 ust. 2, art. 23 ust. 1 i art. 27 ust. 1 w różnym przypadku i różnej liczbie wyrazy "marszałek województwa" zastępuje się użytym w odpowiednim przypadku i odpowiedniej liczbie wyrazem "wojewoda". Zmiana w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dotyczy wyłącznie organu prowadzącego postępowanie - od dnia 1 stycznia 2018 r. wszelkie zadania w tym zakresie przejął wojewoda.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) podało, że A.J. zamieszkuje w miejscowości (...). Powyższe ustalenie przesądza o właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). W przypadku gdyby argumentacja tego organu była słuszna, to wszelkie postępowania odwoławcze oraz dotyczące bezczynności musiałby być rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - bez względu na miejsce zamieszkania strony. Wprawdzie Wojewoda (...) ma siedzibę w (...), ale w tej sprawie należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące i się do właściwości miejscowej, w szczególności mając na względzie fakt braku zastosowania art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na wniosek wniosło o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. ponaglenia A.J.

W uzasadnieniu odpowiedzi podało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, zasady ustalania, przyznawania, wypłacania oraz weryfikacji prawa do tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.). Na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - z dniem 1 stycznia 2018 r. nastąpiła nowelizacja ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która wprowadziła m.in. istotne zmiany dotyczące organu właściwego w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do dnia 31 grudnia 2017 r. organem właściwym w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w stosunku do świadczenia wychowawczego, w zakresie określonym w art. 11 i 16 ust. 1, 4 i 5 cyt. ustawy, był marszałek województwa. Przepis art. 16 ust. 1, 4 i 5 powołanej ustawy w brzmieniu po dniu 1 stycznia 2018 r. przewiduje, że w przypadku, gdy osoba wnioskująca o świadczenie wychowawcze lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takiej sytuacji wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jeżeli ustalenie to zostanie potwierdzone, wydaje decyzję zgodnie z art. 11 omawianej ustawy, tj. decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) podkreśliło, że w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, zostały zawarte przepisy przejściowe, zgodnie z którymi postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę, a dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 ust. 2 cyt. ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.

Według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2017 r. - w stosunku do Marszałka Województwa (...), realizującego sprawy z zakresu świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (w tym wydawanie decyzji), organem wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.) było zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).

Stwierdziło, że nie neguje faktu, iż A.J. zamieszkuje na obszarze właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), stosownie do regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Mając jednak na uwadze stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) oraz fakt, że z dniem 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana w sposobie organizacji rozpatrywania spraw z zakresu unijnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powodująca przeniesienie zadań z tego zakresu realizowanych przez marszałków województwa do wojewodów, a także brzmienie powołanego wyżej art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, zauważyć należy, iż w stosunku do Wojewody (...) - przy uwzględnieniu właściwości miejscowej kolegiów i wojewodów - funkcję organu nadzoru miałoby pełnić aż sześć samorządowych kolegiów odwoławczych. Pomimo, że w ustawie z dnia 7 lipca 2017 r. ustawodawca nie zawarł bardziej szczegółowego przepisu przejściowego dotyczącego właściwości miejscowej organów nadzoru dla rozwiązania przewidzianego w art. 24 ust. 2 tej ustawy, a jednocześnie w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych też nie nastąpiła modyfikacja treści art. 2a ust. 2, uwzględniająca przeniesienie realizacji zadań z omawianego zakresu od marszałków województw do wojewodów, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) racjonalnym byłoby przyjęcie rozwiązania, że skoro zadania Marszałka Województwa (...) z przedmiotowego zakresu przejął Wojewoda (...), to funkcję organu nadzoru w stosunku do Wojewody (...) powinno pełnić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).

Ponadto wskazało, że zgodnie art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2017 r., organ właściwy oraz samorząd województwa (czyli tutaj marszałek województwa) realizowali zadania z zakresu świadczenia wychowawczego jako zadania z zakresu administracji rządowej. Od dnia 1 stycznia 2018 r. przepis otrzymał brzmienie "Organ właściwy realizuje zadania z zakresu świadczenia wychowawczego jako zadanie z zakresu administracji rządowej". Z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 z późn. zm.) wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonuje wojewoda. Charakter zadań przejętych przez wojewodów od marszałków województw w zakresie świadczeń realizowanych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie uległ zatem zmianie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w (...) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia A.J. dotyczącego niezałatwienia w ustawowym terminie przez Wojewodę (...) sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 czerwca 2016 r. A.J., zamieszkała w miejscowości (...), zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - na pierwsze i kolejne dziecko w rodzinie, tj. (...). W dniu 12 kwietnia 2018 r. A.J. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę (...) ww. sprawy.

Zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.

Wyjaśnić należy, iż warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, zasady ustalania, przyznawania, wypłacania oraz weryfikacji prawa do tego świadczenia - a więc materii, której dotyczył wniosek A.J. z dnia 27 czerwca 2016 r. - określają przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.). Do dnia 31 grudnia 2017 r. organem właściwym w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego był marszałek województwa. Z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na mocy art. 15 pkt 19 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana organu właściwego w ww. sprawach i od tej daty organem tym jest wojewoda. Przy czym zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy nowelizującej, postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W świetle art. 24 ust. 2 tej ustawy, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pomimo zmiany przez ustawodawcę organu właściwego rzeczowo do rozpatrywania wniosków o przyznanie tego rodzaju świadczenia z marszałka województwa na wojewodę, przepis szczególny, jakim jest art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., wyraźnie stanowi, że organem wyższego stopnia w tego typu sprawach nadal pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze. Do dnia 31 grudnia 2017 r. w stosunku do marszałka województwa, jako organu samorządu terytorialnego, na mocy art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia było także samorządowe kolegium odwoławcze.

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy do rozpatrzenia ponaglenia A.J. w trybie art. 37 k.p.a., które wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).

Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu aktualnie obowiązującym, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Z uwagi na zamieszkanie A.J. w miejscowości (...) w województwie (...), właściwym do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 27 czerwca 2016 r. był Wojewoda (...), zgodnie z określoną wyżej właściwością miejscową. Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), w przypadku wskazania organu wyższego stopnia w tej sprawie, miejsce zamieszkania A.J. nie ma znaczenia. Na tym etapie sprawy mamy bowiem do czynienia z właściwością funkcjonalną, a więc instancyjną, wynikającą w tym przypadku z art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stosownie do treści tego przepisu, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Wprawdzie powołany przepis nie uwzględnia omówionej wyżej nowelizacji dokonanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, na mocy której organem właściwym w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zamiast marszałka województwa, stał się wojewoda, to jednak z uwagi na przepis szczególny, jakim jest art. 24 ust. 2 ustawy nowelizującej, ustalający bezsprzecznie jako organ wyższego stopnia w tego typu sprawach prowadzonych od dnia 1 stycznia 2018 r. przez wojewodę - samorządowe kolegium odwoławcze, przyjąć należy, iż art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych należy w tym przypadku stosować odpowiednio i uznać, iż organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody będzie kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą wojewody.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż właściwym organem nadzoru do rozpatrzenia ponaglenia A.J. dotyczącego niezałatwienia w ustawowym terminie przez Wojewodę (...) sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.