I OSK 998/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735491

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. I OSK 998/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Agnieszka Miernik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 437/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 437/17 oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta (...) we wniosku z (...) marca 2017 r., (sprecyzowanym w piśmie z (...) marca 2017 r.) zwrócił się do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie mapy ewidencyjnej z klasyfikacją gruntów - SWDE pełne, z uzupełnionymi danymi w tabelach atrybutów, bez danych osobowych oraz danych dotyczących wieku budynków zlokalizowanych na terenie miasta K., w celu opracowania projektu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K".

Starosta (...) decyzją z (...) marca 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 40a ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.) i art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. poz. 489 z późn. zm.), odmówił nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków w formacie wymiany danych Standard Wymiany Danych Ewidencyjnych (dalej jako "SWDE") dla obszaru miasta K. Organ wskazał, że zapewnienie gminie K., będącej podmiotem publicznym, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów i budynków, spełniony został przez organ przez sieć Internet z wykorzystaniem aplikacji GEO-INFO 6.iNet, na podstawie licencji nr (...) z (...) grudnia 2015 r.

Prezydent Miasta K. wniósł od powyższej decyzji odwołania wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w tym. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez brak wszechstronnego zbadania zebranego materiału i pominięcie faktu, że wnioskodawcą nie jest osoba prywatna, lecz organ administracji publicznej domagający się dostępu do danych wyłącznie w ramach swych ustawowych zadań związanych z planowaniem przestrzennym i wyłącznie dla ich wykonania oraz, że zwraca się o przekazanie danych, do jakich nie ma dostępu. Zarzucił ponadto naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) przez odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych, mimo że ubiega się o nie organ administracji w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. W uzasadnieniu podniósł, że Starosta K. mylnie określił wnioskodawcę jako "Urząd Miasta". Błędnie ponadto uznał, że wnioskodawca posiada dostęp do ewidencji gruntów i budynków przez sieć Internet, gdyż pominął treść wniosku, w którym Prezydent domagał się udostępnienia mapy ewidencyjnej z klasyfikacją gruntów (format SWDE) oraz danych o wieku budynków. Wskazał przy tym, że dane do jakich ma dostęp, przywołane w zaskarżonej decyzji, są bezużyteczne z punktu widzenia wykonania zadania publicznego opisanego we wniosku. Aplikacja GEO-INFO 6 i.Net, o jakiej mowa w decyzji, zapewnia jedynie wgląd do aktualnych danych (do każdego obiektu-działki, budynku, klasoużytku - z osobna) bez możliwości ich dalszego przetwarzania. Dane każdego z obiektów można jedynie "przepisać", jest to jednak niewykonalne, bo chodzi o dane kilkudziesięciu tysięcy obiektów.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z (...) czerwca 2017 r. nr (...) w pkt 1 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z (...) marca 2017 r., w pkt 2 zaś odmówił nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków w formacie wymiany danych SWDE dla obszaru miasta K. Organ odwoławczy stwierdził, że naczelną zasadą udostępniania danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest zasada odpłatności, zaś wyjątki od tej zasady wymienione są w art. 40a ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podał, że zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłaty za dane udostępniane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jednocześnie podkreślił, że art. 12 ust. 1 pierwszej ustawy dotyczy jedynie usług wyszukiwania i przeglądania. Dane udostępniane w tej formie powinny ponadto mieć taką formę, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych. Natomiast udostępnianie zbiorów za pomocą usług obejmujących pobieranie i przekształcanie odbywa się z zachowaniem przepisów dotyczących rejestrów publicznych zawierających te zbiory (art. 12 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej), tzn. odpłatnie na podstawie art. 40a ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił ponadto, że do czasu utworzenia zbiorów danych przestrzennych oraz uruchomienia usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o infrastrukturze, a także do czasu utworzenia Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrach publicznych może być realizowany na podstawie przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Powołując się na art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne organ stwierdził, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotom: publicznemu i niepublicznemu, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp, jeżeli z wnioskiem występuje podmiot realizujący zadania publiczne (art. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne) i gdy przedmiot udostępnienia mieści się w zakresie niezbędnym do realizacji przez ten podmiot zadania publicznego. Zasady w kwestii zapewnienia dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, wynikające z ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, dotyczą wszystkich rejestrów publicznych. Z ustawy tej nie wynika uprawnienie dla wnioskodawców do żądania udostępnienia danych w dowolnym formacie, bowiem art. 15 tej ustawy stanowi jedynie o dostępie do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, zatem podmiot prowadzący rejestr publiczny nie jest zobowiązany do przekształcania udostępnianych danych do dowolnego formatu wskazanego przez wnioskodawcę.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K., gdyż wadliwie w niej uznano, że z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie danych ewidencyjnych występował Urząd Miasta K., tymczasem z wniosku z (...) marca 2017 r., będącym uzupełnieniem wniosku z (...) marca 2017 r. wynika, że wnioskodawcą jest Prezydent Miasta K.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wniosek Prezydenta Miasta K. bezspornie był wnioskiem podmiotu publicznego i dotyczył realizowania zadania publicznego, jednakże Starosta K. udostępnił wnioskodawcy bazę danych ewidencji gruntów i budynków za pomocą usługi sieciowej - aplikacji GEO-INFO 6 i.Net zgodnie z licencją nr (...) z (...) grudnia 2015 r. Licencja ta upoważnia Prezydenta Miasta K. do wykorzystywania bazy danych ewidencji gruntów i budynków do realizacji zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), w tym spraw z zakresu ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego nie jest prawdziwe stwierdzenie, że wnioskodawca nie posiada dostępu do danych, o jakie wnioskował. Powołując się na raport z systemu GEO-INFO 6 i.Net wskazał, że ta aplikacja gwarantuje stały dostęp do części graficznej operatu ewidencyjnego, numerycznej mapy ewidencyjnej oraz części opisowej, która zawiera informacje opisowe m.in. o roku zakończenia budowy budynku. Tym samym nie ma potrzeby dokonywania konwersji i udostępniania danych w innym formacie (SWDE). Nadto wskazał, że format SWDE nie jest obowiązującym formatem wymiany danych ewidencyjnych. W tym zakresie dostrzegł, że zgodnie z § 51 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia. Zwrócił też uwagę, że z przepisów nie wypływają uprawnienia do nieodpłatnego pozyskiwania danych z operatu ewidencji gruntów i budynków, które podlegałyby dalszemu przetworzeniu, ponieważ w odniesieniu do danych pozyskanych nieodpłatnie posiada jedynie prawo ich przeglądania. W tym przedmiocie podniósł, że jako wyjątek od ogólnej zasady odpłatności ustalono jedynie minimalny obowiązek udostępnienia danych geodezyjnych i kartograficznych i za taką konkluzją przemawia dodatkowo użycie przez ustawodawcę zwrotu "w niezbędnym zakresie".

Prezydent Miasta K. wniósł na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zbadania zebranego materiału przez pominięcie faktu, że wnioskodawca zwraca się o przekazanie danych, do jakich obecnie nie ma dostępu, gdyż nie są one objęte zakresem udostępnionym w ramach usługi sieciowej GEO-INFO 6 i.Net. Zarzucił też naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych, mimo że ubiega się o nie organ administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez niego zadań publicznych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Prezydenta Miasta K. Sąd wskazał, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne tylko w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Ponadto organ nie jest zobowiązany do przekształcenia udostępnianych danych do dowolnego formatu wskazanego przez wnioskodawcę. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo uznał organ II instancji, że skarżący nie może domagać się od podmiotu prowadzącego rejestr publiczny nieodpłatnie danych w formacie SWDE, tym bardziej, że wskazany format nie jest obowiązującym formatem wymiany danych ewidencyjnych gruntów i budynków, a nadto umożliwia wtórne wykorzystanie udostępnianych danych, także w celach zarobkowych, podczas gdy art. 12 pkt 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej wskazuje, że dane dostępne za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2, mogą być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych.

Sąd I instancji wskazał dalej, że zgodnie z § 51 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia. Skarżący posiada nieodpłatny, internetowy dostęp do danych niezbędnych do realizacji wskazanego we wnioskach zadania publicznego, gdyż jak wynika z akt sprawy Starosta K. udostępnił Prezydentowi bazę danych ewidencji gruntów i budynków za pomocą aplikacji (...) zgodnie z licencją z (...) grudnia 2015 r. Licencja ta upoważnia do wykorzystywania bazy danych ewidencji gruntów i budynków do realizacji zadań własnych gminy, w tym spraw z zakresu ładu przestrzennego. Aplikacja gwarantuje stały dostęp do części graficznej operatu ewidencyjnego - numerycznej mapy ewidencyjnej oraz części opisowej, która zawiera informacje m.in. o roku zakończenia budowy. Zdaniem Sądu I instancji żądanie przez Prezydenta K. danych w innym formacie nie jest uzasadnione ich niezbędnością do zrealizowania konkretnego zadania publicznego, zwłaszcza że art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, zaś art. 10 ust. 2 odnosi się do części regulacyjnej studium. Natomiast celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Zdaniem Sądu "dane historyczne" nie są zatem niezbędne do realizacji zakresu ustaleń (uwarunkowań, kierunków i obszarów) objętych studium, a pracochłonność, jak też inne trudności w dostępie do tych danych, zgodnie z przedstawionymi przepisami, nie uzasadniają nieodpłatnego dostępu do żądanych danych.

Prezydent Miasta K., reprezentowany przez radcę prawnego M. M., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 230 i art. 228 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.c.", w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", przez pominięcie przy ustaleniach faktycznych twierdzeń Prezydenta Miasta K., popartych dokumentami, dotyczących okoliczności, że nie posiada on dostępu do danych umożliwiających wykonanie zadania publicznego objętego żądaniem, albowiem usługa sieciowa Geo-info i.net uniemożliwia kopiowanie danych (z winy organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków) - mimo, że druga strona nie zaprzeczyła tym twierdzeniom i nie przedstawiła dowodu przeciwnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, że udostępnienie danych w innym formacie niż wskazane wyżej miało nie być niezbędne dla wykonania zadań organu;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 230 i art. 228 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez pominięcie przy ustaleniach faktycznych twierdzeń Prezydenta Miasta K., popartych dokumentami, że dostęp do danych za pośrednictwem aplikacji Geo-Info i.net nie pozwala na wykonanie zadania publicznego objętego wnioskiem z uwagi na niemożność kopiowania danych z tej aplikacji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, że udostępnienie danych w innym formacie niż wskazane powyżej miało nie być niezbędne dla wykonania zadań organu;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 232 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez przyjęcie tezy, że przekazanie danych w żądanym przez wnioskodawcę formacie miało skutkować niemożnością zabezpieczenia danych przed wykorzystaniem zarobkowym - mimo braku dowodów na taką okoliczność, w tym braku inicjatywy dowodowej organu administracji Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, że udostępnienie danych w sposób żądany przez wnioskodawcę miało być wykluczone;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sama możliwość kopiowania danych wykluczała ich nieodpłatne udostępnienie;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez orzeczenie o oddaleniu skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Skoro w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na obydwu podstawach, w pierwszej kolejności należało odnieść się do wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie uchybień przepisom prawa procesowego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 -3 skargi kasacyjnej - dotyczące art. 230 i art. 228 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. - koncentrują się na wytyku zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji prawidłowego postępowania zmierzającego do pełnego wyjaśnienia sprawy przez pominięcie twierdzeń Prezydenta Miasta K., że nie posiada dostępu do danych umożliwiających wykonanie zadania publicznego, mimo że organ administracyjny nie zaprzeczył tym twierdzeniom, natomiast zarzuty naruszenia art. 232 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. - na przyjęciu tezy, że przekazanie danych w żądanym formacie miało skutkować niemożnością zabezpieczenia danych przed wykorzystaniem zarobkowym - mimo braku dowodów na taką okoliczność, w tym braku inicjatywy dowodowej organu.

Zarzuty te nie mogły być skuteczne. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.

Argumentacja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do zakwestionowania okoliczności stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie służy zaś do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Według art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

Niezależnie od tego należy zauważyć, że szczególny charakter postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ograniczony do postępowania dowodowego z dokumentów, ogranicza także zastosowanie przepisów k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodzić się należy, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. odnosić się może wyłącznie do art. 244, art. 245 oraz art. 248-257 (por. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 679), wobec czego nie mógłby być skuteczny zarzut naruszenia art. 230, art. 228 § 1 i art. 232 k.p.c., w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie wskazywała.

Skarga kasacyjna w pkt 5 zarzuciła Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tych przepisów bez przytoczenia przepisów prawa, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest obowiązek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej za wiążącą ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji.

Wobec tego nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może bowiem przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 12 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej w wyniku błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że możliwość kopiowania danych wykluczała ich nieodpłatne udostępnienie. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że możliwość skopiowania danych nie przesądza o możliwości ich wtórnego wykorzystania w celach zarobkowych, zaś art. 12 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy nie zawiera nakazu podawania danych wyłącznie w formie uniemożliwiającej ich kopiowanie.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej dostęp do usług wyszukiwania i przeglądania zbiorów zawartych w rejestrach publicznych jest powszechny i nieodpłatny. Dane przestrzenne dostępne za pośrednictwem usługi przeglądania mogą mieć formę, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych (ust. 2). Formą udostępniania danych przestrzennych są w szczególności geoportale, prowadzone przez Głównego Geodetę Kraju i właściwe organy administracji.

Jak stanowi art. 14 ww. ustawy objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przy udostępnianiu zbiorów organom administracji stosuje się odpowiednio przepisy art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z tym przepisem podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Zgodnie z art. 40a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne, z zastrzeżeniem, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie:

1) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej;

2) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Oznacza to, że do zastosowania wyłączenia od odpłatnego przekazywania danych geodezyjnych, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, muszą być spełnione łącznie następujące warunki:

1) dane muszą mieć charakter danych przestrzennych;

2) zbiory lub usługi danych przestrzennych muszą być objęte infrastrukturą informacji przestrzennej;

3) zbiory lub usługi danych przestrzennych muszą być prowadzone przez organ administracji lub podmiot, któremu zlecono lub powierzono realizację zadania publicznego;

4) o ich udostępnienie występuje organ administracji lub podmiot, któremu zlecono lub powierzono realizację zadania publicznego;

5) wnioskowane dane są niezbędne do realizacji zadania publicznego przez ten organ, co oznacza, że musi zostać podany przepis prawa, z którego wynika wykonywane zadanie.

Do czasu objęcia tych danych infrastrukturą informacji przestrzennej, podstawą ich udostępnienia jest przywołany wyżej art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o infrastrukturze przestrzennej przyjmując, że możliwość kopiowania danych ze zbioru może oznaczać wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych. Możliwość nadania danym formy, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych dotyczy danych dostępnych za pomocą usługi przeglądania. Usługa przeglądania rejestrów publicznych umożliwia co najmniej wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych (art. 9 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Przepis art. 12 ust. 2 jest przepisem skierowanym do organu prowadzącego rejestr publiczny, który zawiera zbiory danych. W tej sytuacji trudno zarzucić błędną wykładnię tego przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Sposób sprecyzowania zarzutu wskazuje raczej na błędne zastosowanie art. 12 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej do okoliczności stanu faktycznego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów administracji, że udostępniono wnioskodawcy bazę danych ewidencji gruntów i budynków za pomocą usługi sieciowej - aplikacji GEO-INFO 6 i.Net zgodnie z licencją nr (...) z (...) grudnia 2015 r. Licencja ta upoważnia Prezydenta Miasta K. do wykorzystywania bazy danych ewidencji gruntów i budynków do realizacji zadań własnych gminy wynikających z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w tym spraw z zakresu ładu przestrzennego. Wnioskodawca posiada dostęp do danych, o jakie wnioskował. Powołując się na raport z systemu GEO-INFO 6 i.Net Sąd wskazał, że ta aplikacja gwarantuje stały dostęp do części graficznej operatu ewidencyjnego, numerycznej mapy ewidencyjnej oraz części opisowej, która zawiera informacje opisowe m.in. o roku zakończenia budowy budynku. Tym samym nie ma potrzeby dokonywania konwersji i udostępniania danych w innym formacie (SWDE). Udostępnianie zaś danych, które mogłyby być kopiowane lub pobierane może oznaczać wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.