I OSK 941/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2731430

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r. I OSK 941/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 paźdzniernika 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 134/17 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanawia:

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę;

2. odstąpić od obciążenia J. P. kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 134/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 26 maja 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Do dnia 1 marca 2017 r. J. P. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku starszego aspiranta Służby Celnej. W dniu 15 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.w.K.A.S., otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia propozycji zatrudnienia stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie skarżąca podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego. Działania te przybrały postać niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie braku nadania biegu odwołaniu skarżącej złożonemu od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy.

W dniu 26 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od zawartej w propozycji zatrudnienia decyzji o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. organ I instancji poinformował skarżącą o nienadaniu biegu odwołaniu, wraz z uzasadnieniem. W dniu 12 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w zakresie braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno - Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 26 lipca 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącego, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 k.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w (...) bezczynność w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. Podkreśliła, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiał złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Wskazała, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż w świetle art. 133 k.p.a. organ, który wydal decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Do badania dopuszczalności odwołania wyłącznie właściwy jest organ wyższego stopnia i dlatego na organie I instancji ciąży bezwzględny obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi II instancji. Organ I instancji nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu. Uczestnik postępowania poparł skargę.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a. czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16, Sąd I instancji przyjął, że skarga na bezczynność organu w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu powoływana jako "p.p.s.a.". Sąd uznał, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do końca maja 2017 r. (argumentum a contrario do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935)). Za takie wezwanie Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r.

Uwzględniając skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zobowiązał organ do wykonania, w terminie 7 dni od zwrotu akt, obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd I instancji podkreślił, iż o nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów P.w.K.A.S. co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S. przez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo, że P.w.K.A.S. przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania k.p.a.;

2) art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S. przez przyjęcie, że w zawisłej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., mimo że P.w.K.A.S. w sposób zupełny określają skutki otrzymania i przyjęcia/nieprzyjęcia propozycji, a także nieotrzymania propozycji wprowadzając instytucję przekształcenia bądź wygaszania dotychczasowych stosunków służby/pracy; przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do k.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania;

3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 133 k.p.a. oraz z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S. i błędne wywiedzenie obowiązku organu, przekazywania pisma określanego jako "odwołanie" mimo niestosowania w sprawie procedury k.p.a.;

4) art. 149 § 1 i art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu;

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, bez przeprowadzania rozprawy oraz zwrot kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim - stosownie do art. 189 p.p.s.a. - konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 310/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym co powiedziano powyżej nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu analizę powyższej kwestii należy przeprowadzić na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, złożona zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Jest ona bowiem ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, i tak aby powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. W omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 P.w.K.A.S., dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S. nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 1947 r. z późn. zm.) (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. albo w Ordynacji podatkowej. Pisemna propozycja pracy złożona stronie skarżącej, nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu, również art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służby.

Tym samym złożone przez stronę skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" od przyjętej tą stronę propozycji zatrudnienia nie może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., dlatego też na nierozpoznanie tego pisma w administracyjnym toku instancji nie przysługuje skarga na bezczynność. W sytuacji przedstawienia przez organ funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. - propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej, choć nie ulega wątpliwości, iż trafnie postawiono zarzuty kasacyjne kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności wniesienia odwołania od propozycji zatrudnienia złożonej w trybie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. oraz właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 182 § 2 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga odrzucona.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem strona skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji, oceny dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu odwołania wniesionego od propozycji zatrudnienia, w szczególności gdy istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższym zakresie wymagały podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwały w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.