Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1068552

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 czerwca 2011 r.
I OSK 937/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 14/11 odrzucającego skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w rozpoznaniu odwołania dotyczącego przyznania nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 1998 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

A. Z. w dniu 25 stycznia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu) skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody uznaniowej udzielanej w miesiącu grudniu 1998 r. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 sierpnia 2010 r., wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...). Następnie pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wystąpił do Dyrektora Okręgowego SW w O. podnosząc, że pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania i wydaniu decyzji administracyjnej lub innego aktu. Wobec braku odpowiedzi organu na powyższe pismo, wystąpił (w dniu 6 grudnia 2010 r.) do organu wyższego stopnia ze skargą na Dyrektora Okręgowego SW w O. Podał, że do dnia złożenia skargi organy obu instancji pozostają w zwłoce, bowiem nie wydały żądanej decyzji administracyjnej, ani żadnego innego aktu administracyjnego o odmowie jej wydania. Organ pozostaje więc w bezczynności w dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 127 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Okręgowego SW w O. do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania, na skutek złożonego odwołania od decyzji Dyrektora A.Ś. w B. z dnia (...) lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia (...) lipca 2010 r., w dniu (...) września 2010 r. wydał decyzję nr (...), utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora A.Ś. w B. Decyzja ta została przesłana na wskazany przez skarżącego adres listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W wyniku nie podjęcia przez skarżącego przesłanej korespondencji w terminie, placówka pocztowa dokonała zwrotu korespondencji do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W tym stanie rzeczy skarga jest bezzasadna z uwagi na to, że zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. oraz po upływie zawartego w zawiadomieniu terminu do odbioru korespondencji w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Dodał, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 3 grudnia 2010 r., pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. poinformował go, że wydał decyzję w sprawie, przesyłając jednocześnie w załączeniu uwierzytelnioną kserokopię decyzji z dnia (...) września 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. odrzucił skargę A.Z. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do stwierdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84).

Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż w następstwie odwołania skarżącego od decyzji z dnia (...) lipca 2010 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wydał decyzję z dnia (...) września 2010 r., nr (...), którą utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, z uwagi na jej niepodjęcie przez skarżącego w terminie, została przez organ uznana za skutecznie doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Sąd wskazał, że z materiału aktowego sprawy wynika, że poczta zachowała tryb doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a.: dwukrotnie awizowała przesyłkę zawierającą przedmiotową decyzję tj. w dniu 14 i 21 września 2010 r. przechowując przesyłkę w placówce pocztowej (zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.) przez okres 14 dni, liczony od dnia pierwszego awizowania, a następnie po upływie tego terminu, w dniu 30 września 2010 r. zwróciła pismo organowi.

W sprawie bezsporne jest, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu 25 stycznia 2011 r., a więc po wydaniu i doręczeniu decyzji przez organ, zatem Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., wbrew zarzutom skarżącego, nie pozostawał w bezczynności. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt. IV SAB 14/86 - ONSA 1987/1/7, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2004 r., sygn. II SAB/Gd 46/03, Lex nr 203323), przyjmuje się, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy. Skarga na bezczynność wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2011 r. wniósł A.Z., reprezentowany przez adwokata W. S., zaskarżając w całości wskazane postanowienie i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść postanowienia skarżący zarzucił naruszenie:

-

art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 28 § 2 w zw. z art. 28 § 1 w zw. z art. 35 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a) k.p.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. na skutek art. 32 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania z powodu nieposiadania przez skarżony organ administracji zdolności sądowej ani też procesowej do występowania samodzielnie przed sądem w sprawie, jako Skarb Państwa lub organ administracji (brak dopuszczenia ustawą z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej do działania poza zakres tej ustawy) oraz braku delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o Służbie Więziennej do ustanawiania pełnomocników i udzielania im pełnomocnictw do reprezentacji ww. organu i Skarbu Państwa lub występowania w jego imieniu, ustanowiony przez organ administracji pełnomocnik nie był należycie umocowany i tym samym nie był uprawniony do wnoszenia na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. w imieniu organu administracji pism procesowych, skargi skarżącego, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych niniejszej sprawy w tym podpisywania się i w imieniu organu na pismach procesowych organu oraz uwierzytelniania dokumentów niniejszej sprawy,

-

art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania, bowiem w niniejszej sprawie strona skarżąca została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym nie bacząc na to, iż z akt sądowoadministracyjnych wynikało, iż twierdzenia organu w zakresie fikcji zastępczego doręczenia są wątpliwe, a strona została pozbawiona możności obrony swych praw, możności dowodzenia słuszności swojej skargi,

-

art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. na skutek art. 6 ustawy Kodeks cywilny, polegające na odmówieniu skarżącemu merytorycznego rozpoznania sprawy, chociaż nie można było w niej w ogóle przyjąć z powodu braku dowodów niebudzących wątpliwości, iż w sprawie są prawne i faktyczne ku temu podstawy,

-

art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ każda sprawa administracyjna jest indywidualną i podlega odczytaniu w sposób indywidualny,

-

art. 46 § 1 pkt 4) w zw. z art. 46 § 2 w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a., przez przyjęcie, że wniesiona przez organ odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy została wniesiona skutecznie i zgodnie z prawem, w tym też przez uprawniony podmiot (art. 54 § 2 p.p.s.a.).,

-

art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. na skutek art. 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 § 5 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (zd. pierwsze) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż skarżący nie wypełnił przesłanek prawnych i faktycznych do wniesienia skargi na bezczynność,

-

art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

-

art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ drugiej instancji już z dniem 13 września 2010 r. dokonał przesłania skarżącemu decyzji z dnia (...) września 2011 r., gdy tymczasem, jak wynika z akt sądowych organ administracji dokonał jej nadania prawdopodobnie dopiero 13 września 2010 r., sporna przesyłka nie mogła być z dniem 13 września 2010 r. skarżącemu przesłana, przesłanie nie tożsame z czynnością nadania, ponadto budzi wątpliwości termin i sposób nadania oraz pierwszego jej awizowania,

-

art. 48 § 4 w zw. z art. 48 § 5 na skutek art. 48 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż złożona przez organ administracji kserokopia przesyłki listowej organu, która to stanowiła podstawę prawną odrzucenia skargi, w świetle przepisów prawa stanowi odpis z dokumentu urzędowego, w tym posiada też charakter dokumentu urzędowego,

-

art. 134 § 1 w zw. z art. 91 § 3 w zw. z art. 2 p.p.s.a. na skutek art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a., wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, mimo iż skarga wskazywała na to, że zaistniały wątpliwości co do tego czy organ administracji podjął działania w sposób przewidziany art. 44 § 1-4 k.p.a., tj. dokonał przed dniem wniesienia skargi w stosunku do skarżącego zastępczego doręczenia decyzji z dnia (...) września 2010 r.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ze stwierdzeniem jego nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, oraz zasądzenie od organu administracyjnego na mocy art. 205 § 2 w zw. z art. 208 p.p.s.a. oraz na skutek art. 209 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. na rzecz skarżącego w całości kosztów postępowania za obydwie instancje.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego, że A.Z. zgłosił w skardze kasacyjnej zarzuty odpowiadające przesłankom nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bierze z urzędu pod rozwagę w pierwszej kolejności należało rozważyć powyższe kwestie.

Sąd nie znalazł uzasadnienia w obowiązujących przepisach, by podzielić stanowisko skarżącego co do braku po stronie organu zdolności sądowej i procesowej i braków w zakresie reprezentacji, które odpowiadałyby przesłance nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), skoro w sprawie doszło do odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym, na co zezwala art. 58 § 3 p.p.s.a., to nieporozumieniem jest twierdzenie, że Sąd z uchybieniem art. 90 § 1 p.p.s.a. nie wyznaczył w sprawie rozprawy.

W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej niewątpliwie mieści się bezczynność organów, co przewiduje wprost art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu może być jednak wniesiona w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Co do zasady więc skoro sprawa, której dotyczy skarga załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej istniała w sprawie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu odwoławczego.

Niewątpliwie jednak, co wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała okoliczność, że w dniu (...) września 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a ponadto decyzja ta została doręczona skarżącemu przed wniesieniem skargi na bezczynność w rozpoznaniu odwołania.

Nie można wprawdzie zgodzić się z sądem I instancji, że decyzja z dnia (...) września 2010 r. została skutecznie doręczona w dniu 28 września 2010 r. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., bowiem jak wynika z akt administracyjnych, zarówno na kopercie zawierającej przesyłkę, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Niewątpliwie jednak, co również podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, A.Z. doręczono w dniu 17 stycznia 2011 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię tej decyzji, a więc skarga na bezczynność została wniesiona nie tylko po wydaniu, ale i po doręczeniu decyzji odwoławczej, chociaż kwestia doręczenia decyzji nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo wydanie aktu lub podjęcie czynności (por. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 537).

Skoro niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji, to przyjęcie przez Sąd I instancji, że z tej przyczyny wystąpiła przesłanka niedopuszczalności skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mogło być uznane za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.