I OSK 922/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241865

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 922/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3268/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Starosty W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1.

uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę;

2.

zasądza od Skarbu Państwa Starosty W. na rzecz R. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3268/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2013 r., nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Na wniosek "(...)" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą we W. (pismo z dnia (...) września 2008 r.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r., nr (...), mocą której stwierdzono, że dawna działka katastralna (...), położona we W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), zwanego dalej dekretem.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podkreślił przy tym, że przez brak podstawy prawnej do wydania decyzji należy rozumieć sytuację, w której brak jest normy prawnej upoważniającej do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania organów, w szczególności prawa procesowego oraz materialnego. Minister wskazał, że podstawą prawną decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. był przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), zwanego dalej jako rozporządzeniem, oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. przyjęto, że z zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskie" wyłączone są grunty położone w granicach administracyjnych miast. Tym samym przedmiotowe działki, jako położone na terenie miasta W., nie były nieruchomościami ziemskimi i jako takie nie podlegały pod działanie ww. przepisów. Ostatecznie organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym przyjęta interpretacja Wojewody Wielkopolskiego odnośnie "nieruchomości ziemskiej" takiej podstawy nie stanowi.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła "(...)" S.A. w likwidacji.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Minister ponownie stwierdził, że decyzja ta została wydana w oparciu o § 5 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tym samym przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie została spełniona. W ocenie organu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie jest przepisem jednoznacznym w odniesieniu do pojęcia "nieruchomości ziemskiej". W pierwotnym brzmieniu tego przepisu były to "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Zmiana brzmienia przepisu wskazuje na potrzebę interpretacji tego pojęcia. Ponadto sam dekret o reformie rolnej, ani przepisy wykonawcze do niego, nie precyzują w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "nieruchomości ziemskie". Tym samym Wojewoda W. przyjął dopuszczalną interpretację przepisów dekretu opierając się o analogię iuris do przepisów rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 73, poz. 428) oraz dekretu z dnia 6 września 1945 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 z późn. zm.). Jednocześnie Wojewoda W. przyjmując położenie przedmiotowych działek w granicach administracyjnych miasta W., a zatem okoliczności, że nie wchodzą one w skład nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym odmienna, jednakże dopuszczalna interpretacja dokonana przez Wojewodę W. nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję, Starosta W. reprezentujący Skarb Państwa, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozważenie, czy ustalenia związane z usytuowaniem części nieruchomości ziemskiej w granicach administracyjnych miasta pozwalały na dokonanie oceny o ich niepodpadaniu pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz przez błędne przyjęcie, że położenie nieruchomości ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia kryterium "nieruchomości ziemskiej". Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia w zw. z art. 20 dekretu, w zw. z art. 92 ust. 1 poprzez jego zastosowanie, wskazując że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia został wydany bez upoważnienia ustawowego, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje wydane w obu instancjach nie odpowiedziały prawidłowo na zarzuty zawarte we wniosku skarżącej. Sąd stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu wystąpiły braki, które nie pozwoliły na podzielenie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji i przesądziły o konieczności zweryfikowania decyzji Wojewody W. pod względem sposobu rozumienia przepisów dekretu z uwzględnieniem wskazań orzecznictwa w zakresie związku funkcjonalnego nieruchomości z majątkiem (...) W. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Zasadniczym zarzutem było to, iż ani dekret ani przepisy wykonawcze do niego nie definiują pojęcia "nieruchomość ziemska" w sposób, w jaki zostało to wyrażone przez R. M. (wniosek z dnia (...) maja 2002 r.), co sprowadzało się do konstatacji, iż z jego zakresu wyłączone były grunty położone w granicach administracyjnych miast. Pogląd ten został niezasadnie przyjęty za właściwy w decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z samej okoliczności położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągnąć wniosku o ich miejskim charakterze. Takiego kryterium nie sposób doszukać się w przepisach dekretu, a badanie czy nieruchomość miała charakter miejski, czy też pozostawała w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, powinno mieć miejsce w toku każdego postępowania prowadzonego w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące podpadania, czy też nie, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e. Organ, poza przyjęciem pozadekretowego kryterium położenia nieruchomości (tutaj w granicach administracyjnych miasta), nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność związku funkcjonalnego (gospodarczego) z pozostałym gospodarstwem. Orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu, nie było regułą czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z określonych powodów nie spełnia warunków określonych w dekrecie i w związku z tym winna być wyłączona spod jego działania. Innymi słowy nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej ani w całości ani w części. Aby dojść do wniosku precyzującego podpadanie bądź nie podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu koniecznym było zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego, które nie mogło ograniczyć się jedynie do zbadania okoliczności położenia nieruchomości w granicach miasta. Sąd zauważył przy tym, że przedmiotowa działka została wydzielona z majątku określonego jako (...) W., która to okoliczność powinna zdaniem Sądu stanowić punkt odniesienia w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dekretu. Sąd zauważył również, że uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, przesądzone zostało, iż § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stąd przedmiotowe zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte i tym samym wniosek o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 20 dekretu z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługiwało na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. M., wskazując jako podstawy kasacyjne zarówno naruszenie prawa procesowego jak i materialnego.

W szczególności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podania podstawy prawnej i wskazania przepisu prawa, na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego opartego na właściwym i nie budzącym wątpliwości rozumieniu przepisów dekretu z uwzględnieniem wskazań orzecznictwa w zakresie związku funkcjonalnego nieruchomości z majątkiem (...) W.".

Skarżący formułując kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. powołał się na brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. wskazania, na czym polega (lub mógłby polegać) rzekomo rażący charakter naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Skarżący kasacyjnie ponadto zarzucił art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także w zbiegu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zupełne pominięcie zarówno stanowiska strony skarżącej zawartego w złożonym na rozprawie piśmie procesowym, jak i stanowiska Wojewody W. wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji merytorycznej.

Jako naruszenie prawa materialnego skarżący wskazał przepis art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu w zw. z art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu (Dz. U. Nr 3, poz. 9) oraz art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) - przez błędną wykładnię, wskazując przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny apriorycznego i pozadekretowego założenia, że o ziemskim charakterze danej nieruchomości przesądza jej związek funkcjonalny (gospodarczy) z bliżej nieokreślonym "pozostałym gospodarstwem".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Obszernie uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, kładąc przede wszystkim nacisk na rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", o której mowa w przepisach dekretu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarb Państwa - Starosta W. wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu zawarł szereg argumentów mających świadczyć o tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia (...) marca 2016 r. Starosta W. podtrzymał swoje stanowisko i wskazał dodatkowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/13, z którego wynika, iż samo położenie nieruchomości w granicach administracyjnych miasta nie przesądza o ich miejskim charakterze.

Z kolei skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2017 r. zawarł dalszą polemikę ze stanowiskiem Skarbu Państwa i powołał się na kolejne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił ponadto, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Argumentacja skargi kasacyjnej zasadza się na założeniu, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony, uchylając zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W., nałożył na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki opisane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto obszerne wywody dotyczące rozumienia pojęcia nieruchomość ziemska, co zdaniem jej autora miało stanowić argument przeciwko tokowi rozumowania przyjętemu w zaskarżonym orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok w ramach wyznaczonych zarzutami i treścią skargi kasacyjnej, zauważa, że Sądowi pierwszej instancji umknął z pola widzenia charakter prawny i istota postępowania poddanego jego kontroli, co w świetle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zaważyło na ocenie kontrolowanego wyroku.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. To oznacza, że postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwyczajnego" lecz toczyło w ramach trybu nadzwyczajnego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (ten ostatni przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania oceny legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Trzeba zarazem przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego punktu widzenia rozważenia wymaga kwestia "intensywności" kontroli sądu administracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że ustawodawca w art. 135 p.p.s.a. miał na myśli zarówno decyzję, której dotyczy skarga, wydaną w toku postępowania zaliczanego do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 131/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2302/15). Zastosowanie wspomnianego przepisu do kontroli decyzji ostatecznej, która była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego (decyzja pierwotna), poddanego kontroli sądu jest możliwe, pod tym wszakże warunkiem, że wystąpiłyby przesłanki do wzruszenia decyzji pierwotnej, których to przesłanek organ orzekając w trybie nadzwyczajnym nie dostrzegł.

Dla oceny wyroku poddanego kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie konieczne jest uwzględnienie, jak już wcześniej podniesiono, specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). Po pierwsze jego szczególny charakter przejawia się w tym, że co do zasady odnosi się ono do decyzji ostatecznej, która weszła do obrotu prawnego; po drugie, jego przedmiotem jest ocena tejże decyzji pod względem zaistnienia konkretnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż w odróżnieniu od pozostałych trybów nadzwyczajnych (tj. postępowania wznowieniowego oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter stricte procesowy - jego przedmiotem jest wyłącznie ocena ewentualnej formalnej wadliwości tego aktu (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). To z kolei oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2013 r. zapadła w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena, czy decyzja Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ administracji doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy nie sposób stwierdzić takiego naruszenia, natomiast Sąd pierwszej instancji, w zaskarżonym wyroku uznał, iż zachodzi konieczność zweryfikowania decyzji pierwotnej pod względem sposobu rozumienia przepisów dekretu z uwzględnieniem wskazań orzecznictwa w zakresie związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości z majątkiem (...) W. Wobec tego niezbędnym jest rozważenie, na tle zarysowanego wyżej sporu, pojęcia rażącego naruszenia prawa jako kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że rozróżnia się dwa rozumienia "rażącego naruszenia prawa". Wedle pierwszego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.

Wedle odmiennego stanowiska, istota rażącego naruszenia prawa odnosi się nie tylko do samej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu, lecz również do następstw z tym związanych. Innymi słowy, patrząc na skutki, jakie wywołuje taka decyzja, stwierdzić należy, że są one nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności oraz następstw społeczno-gospodarczych jakie taka decyzja za sobą pociąga (A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa, PiP 1986 nr 2, s. 104 i n., por. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15).

Niezależnie jednak od tego, która z przedstawionych wyżej koncepcji zostanie przyjęta przy ocenie ewentualnego rażącego naruszenia prawa w konkretnej decyzji, wspólną ich cechą jest klarowność przepisu, rozumiana jako brak wątpliwości interpretacyjnych co do jego treści. A contrario wskazać przyjdzie, iż odmienna wykładnia normy prawnej nie może stać się okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności, o ile wykładni zastosowanej przez organ nie można by postawić zarzutu działania contra legem. Pogląd taki jest zresztą przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze i doktrynie. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por.m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1908/10; z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1503/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12).

W tym kontekście, Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję niezasadnie przyjął, iż ustalenia tego organu, oparte na charakterze i położeniu nieruchomości objętej decyzją Wojewody W. w sposób rażący naruszają prawo. W szczególności zaś, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym od organu badającego decyzję pod względem ewentualnego uchybienia pozwalającego na stwierdzenie jej nieważności, należy oczekiwać "przeprowadzenia postępowania dowodowego opartego na właściwym i nie budzącym wątpliwości rozumieniu przepisów dekretu z uwzględnieniem wskazań orzecznictwa w zakresie związku funkcjonalnego nieruchomości z majątkiem (...) W.". Rację ma w tym aspekcie wnoszący skargę kasacyjną, który zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak podstawy prawnej do formułowania tego rodzaju wymagań. W istocie bowiem Sąd w ten sposób usiłuje przeforsować przyjęty przez siebie kierunek wykładni przepisu art. 2 ust. 2 lit. e dekretu, czego przy ocenie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji opierającej się o te przepisy, żadną miarą czynić nie można.

Sięgając do przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazać przyjdzie, że na cele reformy rolnej przejęciu podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. W pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 dekretu odwoływał się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Nowelizacja tego przepisu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczył więc nieruchomości określonego rodzaju - nieruchomości ziemskich. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego tego pojęcia niezbędne było zatem wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", bowiem dekret ani rozporządzenie nie zawierały takiej definicji.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie przyjęto rozumienie tego pojęcia w oparciu o wywody zawarte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. W 3/89, oraz uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. W 15/95. Zgodnie z nimi, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Taki też kierunek rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskie" wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06, który został następnie zaaprobowany w orzecznictwie sądowym. W dacie wejścia w życie dekretu, ani ten dekret ani żaden inny przepis nie definiowały określenia "nieruchomości ziemskie". Wobec tego pojęcie to powinno być interpretowane z uwzględnieniem celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Dla dokonania takiej oceny orzecznictwo wprowadziło pojęcie "związku funkcjonalnego" pomiędzy nieruchomością zabudowaną dworem a częścią gospodarczą majątku rozumianego jako tego typu zależność, iż jej rozerwanie skutkowałoby niemożliwością lub znaczną uciążliwością w prowadzeniu działalności rolniczej (zob. wyroki NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2230/12; z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/14; z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 3077/13).

Z powyższego wynika jednak, że przyjęcie takiego, a nie innego rozumienia użytego przez ustawodawcę zwrotu jest konsekwencją pewnej konwencji interpretacyjnej, wypracowanej w orzecznictwie sądów. Ta okoliczność mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym, gdzie organ odwoławczy, sięgając do art. 7 k.p.a. ma możliwość, po uchyleniu decyzji wskazać sposób, w jaki należy interpretować określona normę. W postępowaniu toczącym się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można jednak skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, w której organ nie naruszył przepisu a jedynie odstąpił od wypracowanej w judykaturze wykładni. Takiego działania, jakkolwiek różnie ocenianego, nie można jednak uznać za naruszenie prawa w stopniu rażącym. W istocie bowiem doszło do odstąpienia od pewnego kierunku interpretacji przepisu, co jednak nie może stanowić wystarczającej przesłanki do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.

W tej sytuacji za uzasadnione należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na omówiony wyżej charakter postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie przesądza, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja pojęcia "nieruchomość ziemska" jest prawidłowa, albowiem kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.