Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1449920

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 lutego 2014 r.
I OSK 885/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz.

Sędziowie NSA: Joanna Runge-Lissowska (spr.), del. Roman Ciąglewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1108/11 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1108/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z (...) sierpnia 2011 r. nr (...), którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy Manowo z (...) czerwca 2011 r. nr (...), ustalająca A. C. opłatę adiacencką.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z (...) lipca 2010 r. Wójt Gminy Manowo wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej A. C. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr (...), na skutek jej podziału na działki od (...) do (...), zatwierdzonego decyzją tegoż organu z (...) września 2008 r. nr (...). Zawiadomieniem z (...) grudnia 2010 r. Wójt poinformował A. C. o nowych materiałach i dowodach niezbędnych do ustalenia opłaty, wyznaczając termin zapoznania się z nimi na (...) stycznia 2011 r. godz. 10:00. W dniu tym została sporządzona notatka służbowa, z której wynika, iż A. C. ani jego pełnomocnik nie stawili się w urzędzie gminy, ale w rozmowie telefonicznej A. C. poinformował, że nie zgadza się z wyceną. Pismem z (...) stycznia 2011 r. Wójt powiadomił A. C., iż biegły dokonał wyceny nieruchomości ustalając wzrost jej wartości po podziale i wobec tego zostanie naliczona opłata w wysokości 122.568,60 zł, bowiem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.764.482,20 zł, a po podziale - 2.254.756,54 zł, a stosownie do uchwały Rady Gminy w Manowie Nr XXVIII/207/2001 z 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka ta wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z (...) czerwca 2011 r. nr (...) Wójt ustalił opłatę adiacencką w wysokości jaką podał w ww. piśmie, tj. 122.568,60 zł, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że już decyzją z (...) lipca 2009 r. ustalił opłatę z tytułu podziału działki nr (...) w wysokości 110.252 zł, jednak decyzją z dnia (...) września 2009 r., uchylił tę decyzję w trybie art. 155 k.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z (...) maja 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, a wobec tego wszczęte zostało nowe postępowanie w sprawie opłaty, która została naliczona w wysokości wyżej wskazanej, a wynikającej z operatu szacunkowego. W postępowaniu, wyjaśniono dalej w uzasadnieniu, A. C. był zawiadamiany o czynnościach, pisma odbierała J. K. - matka, jednak A. C. nie wypowiadał się, ani nie wypełniał wniosków o rozłożenie opłaty na raty, toteż ustalona została jednorazowo Wójt powołał się na uchwałę Rady Gminy w Manowie Nr IV/16/2011 z 24 lutego 2011 r., ustalającą stawkę opłaty w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji A. C. wskazał, że od decyzji, na którą Wójt się powołuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddaliło odwołanie decyzją z (...) sierpnia 2010 r. nr (...) i sprawa jest na etapie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nadto zarzucił organowi, że nie przedstawił mu informacji o sporządzeniu wyceny wartości nieruchomości, w decyzji też się na nią nie powołuje, dlatego trudno było tę wycenę skontrolować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Wójta, decyzją z (...) sierpnia 2011 r., stwierdzając, iż po wnikliwym przeanalizowaniu materiału sprawy i szczegółowym zbadaniu stanu faktycznego, należało uznać, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, opłata wymierzona zgodnie z przepisami, a już, co zasługuje na podkreślenie, sam podział nieruchomości warunkuje wzrost jej wartości rynkowej, co w sprawie właśnie miało miejsce. Kolegium wskazało, iż istotnie decyzją z (...) maja 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta z (...) lipca 2009 r., wobec zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a ta decyzja nie została zaskarżona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu A. C. podniósł, że dwukrotne wszczynanie postępowania w tym samym zakresie spowodowało, że ustalenie opłaty nastąpiło po dwóch latach i miało wpływ na jej wysokość, skoro w stosunku do ustalonej w 2009 r., opłata wzrosła o 10.000 zł, że ograniczono mu prawo czynnego udziału w postępowaniu, zaś Wójt otrzymał pismo z 19 października 2009 r., że nie upoważnia matki do odbioru jego korespondencji z uwagi na jej podeszły wiek, a przejście nad tym przez Wójta do porządku dziennego spowodowało, że dwukrotnie nie zostały mu przekazane przesyłki odebrane przez matkę.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił:

W dniu, kiedy decyzja o podziale działki nr (...) stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy Manowo z 28 lutego 2001 r. ustalająca stawkę opłaty na 25%i taka stawka stała się podstawą ustalenia wysokości opłaty w sprawie, a choć organy błędnie powołują się na uchwałę z 24 lutego 2011 r., nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż stawka opłaty w obu uchwałach jest jednakowa. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości i na podstawie jego opinii organ ustalił wysokość opłaty, zaś trzyletni termin został zachowany. Wszystkie zatem przesłanki wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Zarzuty skargi nie są zasadne, z akt wynika, że przesyłki były doręczone dorosłemu domownikowi, zaś nie wykazano aby matka korespondencji nie przekazywała, o czym świadczy odwołanie od decyzji Wójta, nadto z notatki służbowej wynika, że skarżący był zorientowany w sprawie, zatem jego prawa nie zostały naruszone. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat, co w sprawie miało miejsce.

Reprezentowany przez radcę prawnego, A. C. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.",

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 oraz 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), polegającego na błędnym przyjęciu, iż ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna stanowi naruszenie prawa oraz poprzez uznanie, iż ustalenie opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości, mimo iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty, nie stanowi naruszenia prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 153, poz. 153, poz. 1269 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n. polegającego na błędnym przyjęciu, iż strona w toku postępowania miała możliwość wystąpienia w trakcie postępowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat,

przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

oraz

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 40 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż jak wynikało z ustalonego stanu faktycznego, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, prowadzone było z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. brakiem zapewnienia czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz wadliwości dokonywanych doręczeń, a tym samym min. skutkowało to uniemożliwieniem ubiegania się przez stronę o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma decyzjami dot. określenie tych samych praw i obowiązków strony, gdzie pierwsza z tych decyzji uchylona została przez wydający ją organ, gdzie u podstaw dokonania tej czynności legło wadliwe działanie obsługi administracyjnej Gminy, na skutek której nastąpiło zagubienie odwołania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania, z przesunięciem w czasie, drugiej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a fakt ten skutkował naliczeniem wyższej opłaty adiacenckiej niż za pierwszym razem. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem jej podstaw nie można było w stanie sprawy uznać za trafne.

Podkreślenia wymaga, że z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w § 2 tego artykułu nieważność postępowania - może ona być rozpoznana tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza także i to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani upoważniony ani zobligowany do poprawiania czy uzupełniania postawionych zarzutów, po to bowiem istnieje, nałożony art. 175 § 1 p.p.s.a., przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, aby podstawy skargi zostały przytoczone właściwie pod względem formalnym (spełnienie wymogów art. 174 p.p.s.a.), ale również merytorycznym. Podstaw niniejszej skargi, jakkolwiek nie można im zarzucić, iż przytoczone zostały nieprawidłowo z formalnego punktu widzenia, nie można było uwzględnić, jak powiedziano na wstępie.

Zarzuty dotyczą tak naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a miało ono nastąpić z tego względu, że do wyliczenia opłaty adiacenckiej przyjęto stawkę procentową określoną uchwałą Rady Gminy Manowo, podjętą po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącego stała się ostateczna. Art. 98a ust. 1 zawiera przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości, wynikającej z jej podziału, a jedną z nich jest ustalenie przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przy czym wysokość stawki nie może być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Z kolei ust. 1a tego artykułu zawiera regulację odnoszącą się do uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty, uściślając przesłankę z ust. 1 w tej kwestii. Zgodnie z ust. 1a art. 98 po pierwsze ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała uchwała rady w sprawie wysokości stawki procentowej, a po drugie do ustalenia opłaty przyjąć należy stawkę procentową, obowiązującą w dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W sprawie, w dacie kiedy decyzja Wójta Gminy Manowo zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy Manowo z 28 lutego 2001 r. zatwierdzająca wysokość stawki procentowej opłaty na 25%. Przesłanka zatem z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami została spełniona, bowiem obowiązywała uchwała w dacie zatwierdzenia podziału. Stawka ustalona tą uchwałą powinna stanowić podstawę określenia opłaty adiacenckiej. W dacie orzekania przez organy w sprawie opłaty obowiązywała uchwała Rady Gminy Manowo z 24 lutego 2011 r., która została powołana przez organy. Jest to istotnie błąd, jednak, jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, bez wpływu na wynik, bowiem jak wynika z akt sprawy, do ustalenia opłaty adiacenckiej została przyjęta stawka procentowa 25% różnicy wartości nieruchomości A. C. przed i po podziale, a taka wysokość stawki obowiązywała w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział jego nieruchomości stała się ostateczna. Wymóg zatem wskazany w zdaniu drugim art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony.

Drugi zarzut jaki postawiono jeżeli idzie o naruszenie prawa materialnego dotyczy art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że opłata adiacencka może zostać, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty płatne w okresie do 10 lat. Naruszenia tego przepisu skarga upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd błędnie przyjął, iż skarżący miał możliwość w toku postępowania administracyjnego skorzystanie z tego prawa. Zarzut ten należy raczej zakwalifikować jako odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, w związku z naruszeniem prawa strony, zatem uznać za tożsamy z zarzutem naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 40 k.p.a.

Oba te zarzuty, tj. naruszenia art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 40 k.p.a. sprowadzają się w istocie do jednego, a mianowicie, że na skutek wadliwego dokonywania doręczeń skarżący był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało uniemożliwieniem ubiegania się o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej. Pomijając już kwestię, że naruszenie art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby ilość rat była odbiegająca od ustalonej tym przepisem lub nastąpiła odmowa rozłożenia mimo złożenia wniosku, a także, że zarówno art. 10 k.p.a., jak i 40 k.p.a. dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, zatem dla prawidłowości przytoczenia przepisu należałoby wskazać, o który pkt tych przepisów chodzi, to z akt sprawy wynika, na co również zwrócił wagę Wojewódzki Sąd, iż skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu. Wprawdzie korespondencję odbierała matka skarżącego, co jest dopuszczalne z mocy art. 43 k.p.a., to jednak z notatki służbowej, sporządzonej przez pracownika organu I-szej instancji wynika, że skarżący miał wiedzę o postępowaniu, bowiem zakwestionował w rozmowie z pracownikiem wysokość opłaty, ale nie dlatego, że jest ona za duża ogólnie, ale z tej przyczyny, że biegły za mało wycenił drogi, nadto od decyzji I-szej instancji, której odbiór również kwitowała matka skarżącego, złożył odwołanie, a identyczna sytuacja miała miejsce, jeśli idzie o decyzję drugoinstancyjną.

Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a także w skardze kasacyjnej podnoszono, iż postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej, zaskarżone decyzją podlegające ocenie Wojewódzkiego Sądu w wyroku będącego przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, było drugim w tej sprawie. Po raz pierwszy decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej za wzrost wartości nieruchomości nr (...), będącej własnością A. C., na skutek jej podziału została wydana przez Wójta Gminy Manowo (...) lipca 2009 r., która następnie została uchylona przez ten organ decyzją z (...) września 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a., a od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie - tak informuje Wójt i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich decyzjach, zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu. Takiemu postępowaniu, tj. wszczętemu po raz drugi w sprawie opłaty adiacenckiej, skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., skutkiem tego naruszenia jest ustalenie opłaty adiacenckiej wyższej, aniżeli za pierwszym razem.

Artykuł 8 k.p.a. stanowi, że organy administracyjne prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do służby publicznej, a art. 11 k.p.a., że organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Skoro w sprawie opłaty adiacenckiej została wydana decyzja, która stała się ostateczna, wg tego co podaje Kolegium, bo nie wniesiono od niej odwołania, anulująca decyzję ustalającą opłatę, to ponownie wszczęte postępowanie jest wadliwe ale nie dlatego, że narusza art. 8 czy 11 k.p.a., ale raczej narusza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bo w sprawie opłaty już decyzja ostateczna została wydana, zatem sprawa już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Taki jednak zarzut w skardze kasacyjnej nie został postawiony i w kwestii takiej ewentualnie rażącej wady decyzji w sprawie opłaty, niezauważonej przez Wojewódzki Sad rozstrzygający przy braku związania granicami skargi, Naczelny Sąd nie mógł rozważyć, z przyczyn omówionych na wstępie, a wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.