Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2865065

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 sierpnia 2019 r.
I OSK 883/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec (spr.), del. WSA Renata Detka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 590/17 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz A.M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 590/17, po roz (...) sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) (pkt 1); zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w związku z likwidacją wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury Minister Obrony Narodowej w dniu (...) kwietnia 2016 r. dla celów ewidencyjnych wydał decyzję nr (...) dotyczącą (...) A.M. - (...) - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...). Jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 § 1 i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.). W przedmiotowej decyzji stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz zawodowy z dniem (...) kwietnia 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych - powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

W tej samej dacie tj. (...) kwietnia 2016 r. decyzję nr (...) wobec (...) A.M. - prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...) wydał Prokurator Generalny, który na podstawie art. 41 § 1 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze przeniósł wyżej wymienionego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Następnie Prokurator Generalny na wniosek I Zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego, z uwagi na potrzeby kadrowe komórki organizacyjnej właściwej w sprawach wojskowych decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) A.M. - prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) wyznaczył na stanowisko służbowe w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), zaszeregowanym do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U:15. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i 4 oraz art. 23 cyt. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Prokurator Okręgowy w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie "k.p.a."), art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.) w związku ze zmianą wysokości podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego - przyznał (...) A.M. od dnia 1 stycznia 2017 r. dodatek wyrównawczy w kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej wymieniony żołnierz pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), zaszeregowanym do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U:15. W związku ze skierowaniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowano prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Staż pracy dla uzyskania stawki awansowej na tym stanowisku jest liczony od dnia 20 czerwca 2011 r. (...) A.M. czynną służbę wojskową pełni od dnia 12 lutego 2005 r., data początkowa do dodatku za długoletnią pracę liczona jest od dnia 12 września 2000 r.

Stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 pkt 2, § 3, § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r., w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.

Miesięczne uposażenie zasadnicze oraz dodatki o charakterze stałym należne (...) A.M. na stanowisku służbowym, określone w art. 78 ust. 1, art. 79 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2213) oraz § 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1618), wynoszą:

- uposażenie zasadnicze U: 15 (zachowane U: 15A) - (...) zł,

- dodatek za długoletnią służbę wojskową - (...) zł (9% uposażenia zasadniczego).

Razem kwota uposażenia wynosi (...) zł.

Zgodnie z art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (M. P. z 2016 r. poz. 782), które wynosi (...) zł.

Wynagrodzenie prokuratora określa się na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, 2 i § 11 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r. poz. 271).

W związku z art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, (...) A.M. przysługuje prawo do wynagrodzenia, które otrzymywałby na poprzednio zajmowanym stanowisku prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej:

- wynagrodzenie zasadnicze w stawce czwartej - (...) zł (wielokrotność podstawy ustalenia tego wynagrodzenia z zastosowaniem mnożnika 2,36),

- dodatek za długoletnią pracę - (...) zł (16% wynagrodzenia zasadniczego). Razem kwota wynagrodzenia wynosi (...) zł.

Dodatek wyrównawczy, stanowiący różnicę między miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie (...) zł a miesięcznym uposażeniem w kwocie (...) zł wynosi (...) zł.

Od powyższej decyzji (...) A.M. wniósł odwołanie do Prokuratora Generalnego, w którym zarzucił nieuwzględnienie przy ustaleniu przyznanego dodatku wyrównawczego wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym "(...) - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej", a więc do wynagrodzenia obejmującego także dodatek funkcyjny w wysokości 0,4 mnożnika podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, jak również faktu nabycia przez niego od dnia 20 czerwca 2016 r. prawa do wynagrodzenia zasadniczego w stawce piątej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku wyrównawczego od dnia 1 stycznia 2017 r. w kwocie (...) zł.

Prokurator Generalny po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...).

W uzasadnieniu decyzji podał, że prokurator wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, zachowuje prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, które jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Wyjaśnił, że zachowanie prawa do wynagrodzenia oznacza (poza wprowadzeniem zasady waloryzacji), że prokuratorowi przeniesionemu na inne stanowisko służbowe, między innymi w trybie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, ww. ustawa nie przyznała wprost wynagrodzenia zasadniczego. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, że zachowanie prawa do wynagrodzenia zasadniczego nabytego na dotychczas zajmowanym i nieistniejącym już stanowisku oznacza, że wynagrodzenie to przysługuje w stawce wynagrodzenia zasadniczego nabytej pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, z późn. zm.). Z tego względu wynagrodzenie nabyte na dotychczasowym stanowisku prokuratora zostało zachowane w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego.

Akt przeniesienia prokuratora na inne stanowisko w trybie art. 41 § 1 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze jest co do zasadniczego skutku równoznaczny z aktem powołania na nowe (niższe hierarchicznie) stanowisko prokuratorskie. W rezultacie prokurator przeniesiony zajmuje stanowisko określone w akcie przeniesienia, a jedynie jego status jest uzupełniony zachowaniem dawnego tytułu nieużywanego w stosunkach służbowych oraz zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Zachowanie tytułu oznacza, że nie zajmuje on stanowiska dotychczasowego (już nieistniejącego), lecz stanowisko wynikające z aktu przeniesienia.

Przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, posługując się pojęciem waloryzowania wynagrodzenia nie zdefiniowały bezpośrednio znaczenia tego zwrotu normatywnego. Posługując się regułami wykładni językowej oraz systemowej przyjąć należy, iż zwrot ten oznacza zrównywanie kwoty wynagrodzenia ustabilizowanego na określonej wysokości do porównywalnego wynagrodzenia kształtowanego na takich samych zasadach jak wynagrodzenie objęte waloryzowaniem.

Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku (...) A.M. wynagrodzenie nabyte na dotychczasowym stanowisku prokuratora zostało zachowane w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego, określonej w poprzednio obowiązujących przepisach. Prokurator Okręgowy w (...) nie mógł przyznać wyżej wymienionemu wynagrodzenia w stawce piątej. Uznanie dopuszczalności wykładni przepisów dotyczących waloryzacji wynagrodzenia wyżej wymienionego oficera, jako obejmującej prawo (ekspektatywę) uzyskania kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego, przewidzianej dla prokuratora prokuratury okręgowej (w przypadku przeniesienia prokuratora zniesionej wojskowej prokuratury okręgowej do prokuratury rejonowej) nie znajduje podstawy prawnej.

Ponadto Prokurator Generalny wskazał, że zgodnie z obecnie, jak i poprzednio obowiązującą ustawą - Prawo o prokuraturze, prokurator ma prawo do: wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku prokuratorskim, które określa się w stawkach, a ich wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za długoletnią pracę, świadczeń odszkodowawczych, z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jak również do dodatku funkcyjnego przysługującego w związku z pełnioną funkcją.

Ustawa - Prawo o prokuraturze stanowi o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie się wiązało z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem, ani też ze stanowiskiem służbowym żołnierza zawodowego.

W związku ze zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury określono właściwość rzeczową komórek organizacyjnych do spraw wojskowych, jak również nastąpiła zmiana zakresu zadań prokuratorów do spraw wojskowych, pełniących czynności w tych komórkach organizacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku (...) A.M. nie można uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio - do dnia 3 kwietnia 2016 r. - funkcji (...) Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...), która na mocy art. 31 w związku z art. 75 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze z dniem (...) kwietnia 2016 r. została zniesiona.

W związku z powyższym wynagrodzenie (...) A.M. nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji.

Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określiła przypadki, w których prokuratorzy zniesionych jednostek, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, zobowiązani zostali do wykonywania zadań do czasu powołania prokuratorów do pełnienia funkcji w powszechnych jednostkach wymienionych w art. 53 tej ustawy.

W kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w tym zakresie. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 125 tej ustawy - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych.

Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa składniki uposażenia żołnierzy zawodowych, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy. Regulacja dotycząca tego dodatku została zawarta w art. 80 ust. 2 tej ustawy.

Szczegółowe warunki otrzymywania dodatku wyrównawczego, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu tego dodatku, określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis § 4 ust. 3 w pkt 4-6 tego rozporządzenia określa podmioty, które decyzją ustalają wysokość dodatku wyrównawczego.

Przepisy tego rozporządzenia zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 w brzmieniu nadanym art. 16 pkt 14 lit. b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy.

(...) A.M., jako prokurator wojskowej prokuratury okręgowej, funkcję (...) pełnił do dnia zniesienia (na mocy art. 31 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o Prokuraturze) wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Po przeniesieniu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) nie zastał powołany do pełnienia żadnej funkcji. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie przy obliczaniu wysokości dodatku wyrównawczego nie uwzględniono jakiejkolwiek wartości dodatku funkcyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji:

a) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Generalnego jako organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w (...) jest Prokurator Regionalny w (...), nie zaś Prokurator Generalny;

b) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Okręgowego w (...) jako organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy był Prokurator Generalny, jako organ właściwy do wydania decyzji, jak również jako organ właściwy do ponownego rozpoznania sprawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpoznania zarzutu odwołania i niepoczynienie ustaleń faktycznych co do zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w (...);

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w szczególności wykładni przepisów art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w aspekcie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulujących składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury;

c) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, jak również niepouczenie go o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach, w tym pouczenia skarżącego o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającego się składaniem środków dowodowych;

d) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu nie tyle czynnego, co de facto jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przedstawienia dowodów potwierdzających, iż skarżący pełniąc służbę wojskową w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w (...) zajmował stanowisko "(...) - prokurator wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Postępowania Sądowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...)", a nie pełnił funkcję (...) w tej wojskowej jednostce organizacyjnej prokuratury;

e) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego oraz ewentualnego jego uzupełnienia przez skarżącego;

f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych kroków, w tym pozyskania kluczowych dowodów w sprawie, w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" użyty w powołanym przepisie nie odnosi się do wszystkich składników uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, a jedynie do niektórych, bliżej nieokreślonych jego składników;

b) art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego niezastosowanie i niezaliczenie skarżącemu do okresu, od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego, okresu kolejnych 5 lat począwszy od dnia 20 czerwca 2011 r., od kiedy to skarżącemu przyznano - w związku z wyznaczeniem na stanowisko prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Śledczego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...) - prawo do czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

c) art. 41 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do jego niezastosowania i w konsekwencji ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu, skutkować powinna przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

d) art. 41 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 ustawy - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niezastosowania i w konsekwencji ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów skutkować powinno przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

e) nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zmiany wysokości stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wynikającej z załącznika do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i nieustalenie, iż dla skarżącego (grupa uposażenia U:15) stawka uposażenia zasadniczego wynosi (...) zł, zamiast przyjętej w decyzji kwoty (...) zł.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej, uchylenie obu ww. decyzji w całości,

2) zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania - jako organ pierwszej instancji - decyzji przyznającej skarżącemu dodatek wyrównawczy w kwocie (...) zł począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r.,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Prokurator Generalny w piśmie procesowym z dnia 20 października 2017 r. przedstawił częściowo uzupełnione i odpowiednio modyfikowane stanowisko prawne, podane w odpowiedzi na skargę. Wskazał m.in., że zgodnie z art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze i zarządzeniem Prokuratora Generalnego z dnia (...) kwietnia 2016 r.nr 25/16 w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, mógł upoważnić Prokuratora Okręgowego w (...) do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wskazał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, z dniem (...) kwietnia 2016 r. zostały zniesione wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 ww. ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - przejął Prokurator Generalny.

Skarżący (...) A.M., jako prokurator zniesionej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...), będący żołnierzem zawodowym, na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze został przeniesiony z dniem (...) kwietnia 2016 r. przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Powyższe wynika z powołanego art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.).

Tymczasem decyzja z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) o przyznaniu (...) A.M. dodatku wyrównawczego została wydana przez Prokuratora Okręgowego w (...).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze. Przepis ten stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. W świetle art. 13 § 3 cyt. ustawy, kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Ponadto Prokurator Generalny na podstawie tego przepisu może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych.

Prokurator Okręgowy w (...), wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2016 r. jako organ pierwszej instancji powołał się na zarządzenie Prokuratora Generalnego z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr 25/16 w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. Wskazany w powyższym zarządzeniu przepis art. 13 (bez określenia konkretnego paragrafu) ustawy - Prawo o prokuraturze nie mógł stanowić podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Nie oznacza to jednak, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie.

Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego, byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Nie było zatem podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych. Z art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze wynika, że Prokurator Generalny nie mógł upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach w jego imieniu.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja z dnia (...) grudnia 2016 r. została wydana przez Prokuratora Okręgowego w (...) z naruszeniem przepisów o właściwości, a Prokurator Generalny, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą nieważnością, także rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe naruszenia prawa, z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., spowodowały konieczność stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Generalny, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt 6 (powinno być pkt 5) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 z późn. zm.),

- art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na:

1) błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem organ ten przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny co prawda przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych (a także wojskowej prokuratury garnizonowej i wojskowych prokuratorów garnizonowych) na mocy art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże:

- kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia (...) A.M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), tj. z dniem (...) kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności, tj. z dniem (...) kwietnia 2016 r., do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze.

- wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego),

- wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) - obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej - dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia (...) A.M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), a w okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących,

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, zgodnie z którymi ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pojęciem "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...) - wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy) "należy rozumieć, że w przepisie tym chodzi o prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego (a nie o: "prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej", a także odpowiednio: "wojskowej prokuratury garnizonowej") i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w tym przypadku o prokuratora okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"),

- przepis art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego, miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także odpowiednio: wojskowego prokuratora garnizonowego) wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w dziale do spraw wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...),

- przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Rejonowy w (...), a pośrednio Prokurator Okręgowy w (...), a zatem to Prokurator Okręgowy w (...) był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w (...)) i wykonywania jego czynności, a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 31 § 1 i § 2, art. 32 i art. 70 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

b) Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także odpowiednio: wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego po dacie przeniesienia (...) A.M. na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury, a Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym Prokurator Generalny może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo - do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy dopatrywać się nie tyle w przepisie art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, co w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze,

c) organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w (...), gdyż był pośrednio przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w (...) był kompetentny do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w (...)) i wykonywania jego czynności, bowiem:

- z przepisu art. 23 § 3 i § 4 ustawy - Prawo o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej,

- z przepisu art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że:

• żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwana dalej "instytucją cywilną"), a na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych,

• właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w (...) pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w (...) był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia,

- przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej oraz uznać należy, że przepisy szczególne ustawy - Prawo o prokuraturze stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym, a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z przepisami art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze.

d) ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania zaskarżonej decyzji to Prokurator Okręgowy w (...) był przełożonym skarżącego, a zatem to Prokurator Okręgowy w (...) był organem umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

2) poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny, niezależnie od tego, czy przyjmie się, że kompetencje Prokuratora Generalnego wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, czy też uzna się, że Prokuratorowi Generalnemu przysługują jako przełożonemu skarżącego kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, może posłużyć się zarówno:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też i posłużyć się:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też:

- w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej może upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnej zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

b) z treści art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. - nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, iż:

- rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego),

- rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu, tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym,

- rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze oraz że przepis art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze,

- brak podstaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji.

c) wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe, rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko,

3) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w (...) w przedmiocie przyznania (...) A.M. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji:

- decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w (...) jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony),

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji została zachowana właściwa reguła co do określenia organu właściwego pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), bowiem przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, iż sprawa niniejsza dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie może być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury - Prokuratorem Generalnym.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a.:

- poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego, utrzymującej w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w (...) w przedmiocie przyznania (...) A.M. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję - Prokurator Okręgowy w (...) - nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem:

• sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania, to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

• nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności,

• Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy,

• w niniejszej sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w (...) działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr 25/16,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej w skrócie "P.u.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez Sąd pierwszej instancji pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i akceptację przez Sąd zastosowania powyższych przepisów, w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w przypadku, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w (...) została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił:

• brak adnotacji w tym zakresie w treści samej decyzji, iż jest ona wydana z upoważnienia,

• choć brak było w decyzji wykazania, że organ wydając decyzję działa z upoważnienia i brak było w decyzji stosownej klauzuli, iż jest ona wydawana z upoważnienia,

• choć w decyzji brak było klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającej upoważnienie do jej wydania,

- co nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności,

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:

- poprzez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

- poprzez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej i rozszerzającej interpretacji powyższych przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu skarżonego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniu stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu skarżonego, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a Sąd powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego, - poprzez niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

A.M. reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 31 § 1 i § 2 i art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze oraz zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr 25/16 w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, a także art. 13 § 1 i § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze oraz art. 19, art. 268a i art. 127 § 3 k.p.a., nieprawidłowo przyjął, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania (...) A.M. - byłemu prokuratorowi Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...), przeniesionemu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), który jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową w Dziale do Spraw Wojskowych tej Prokuratury - dodatku wyrównawczego, był wyłącznie Prokurator Generalny.

Konsekwencją ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) o przyznaniu (...) A.M. dodatku wyrównawczego została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a Prokurator Generalny utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.

W przedmiotowej sprawie należało rozważyć, który organ jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji o przyznaniu (...) A.M. dodatku wyrównawczego.

Argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej jest oparta na twierdzeniu, że wprawdzie stosownie do treści art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych - to jednak kompetencja Prokuratora Generalnego wynikająca z tego przepisu ustała z dniem (...) kwietnia 2016 r., tj. z datą przeniesienia (...) A.M. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), co w dalszej kolejności dało podstawę do wyznaczenia wyżej wymienionego żołnierza zawodowego z dniem (...) kwietnia 2016 r. także decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia.

Oznacza to, że od tej daty przełożonym (...) A.M. był bezpośrednio Prokurator Rejonowy w (...), a pośrednio Prokurator Okręgowy w (...), który był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przyznania wyżej wymienionemu dodatku wyrównawczego na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej, gdyż był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w (...)) i wykonywania jego czynności.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że pod pojęciem "organu, o którym mowa w art. 104" ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Przepisy art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze wprowadzają zasadę pierwszeństwa stosowania Przepisów ustawy Prawo o prokuraturze przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i jako przepisy szczególne stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym dla prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.

Wskazać należy, iż Prokurator Okręgowy w (...) w decyzji z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) jako przepisy uzasadniające kompetencje tego organu do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego podaje jedynie § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności niezbędne stało się przedstawienie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji kwestionowanych w sprawie.

Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze wynika, że z dniem (...) kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych - działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych.

Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Przy czym w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Zgodnie z art. 53 tej ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

W przedmiotowej sprawie w związku z likwidacją wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury Minister Obrony Narodowej w dniu (...) kwietnia 2016 r. wydał dla celów ewidencyjnych decyzję nr (...) dotyczącą (...) A.M. - (...) - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...). Jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 § 1 (brak takiej jednostki redakcyjnej oraz przepis dotyczy wykonywania zadań przez prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych do dnia powołania prokuratorów prokuratur regionalnych) i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.). W decyzji stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz zawodowy z dniem (...) kwietnia 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych - powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Prokurator Generalny decyzją z tej samej daty tj. (...) kwietnia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przeniósł (...) A.M. - prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...) z dniem (...) kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...).

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył (...) A.M. - prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) na stanowisko służbowe w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...).

Prokurator Generalny wyznaczając wyżej wymienionego na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia przy uwzględnieniu powołanego wyżej art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych niewątpliwie przyjął, iż w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze.

Z art. 70 tej ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Zauważyć należy, iż ustawa o prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami pełniącymi zawodową służbę wojskową w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z tego względu ustawodawca w art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej - prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze.

Stosownie do art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze.

W następstwie powyższych decyzji Prokuratora Generalnego, (...) A.M. został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...).

Z uwagi na fakt, iż miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Przy czym z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

Jednocześnie w art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zawarto upoważnienie dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione regulacje prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania (...) A.M. dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą przeniesienia (...) A.M. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...). Jak wyżej podano, podstawę prawną przeniesienia wyżej wymienionego prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w (...), który nie został powołany do prokuratury okręgowej - do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury - Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...), stanowił art. 41 § 1, a nie art. 32 tej ustawy.

Przejęcie przez Prokuratora Generalnego, w oparciu o art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze z mocy prawa uprawnień i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowiło m.in. podstawę do wydania przez ten organ decyzji w przedmiocie wyznaczenia żołnierza (...) A.M., pełniącego zawodową służbę wojskową w Prokuraturze Rejonowej (...) - (...) w (...), na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia w oparciu m.in. o, art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania (...) A.M. - żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Rejonowej - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) dodatku wyrównawczego. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy czym w świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ o którym mowa w art. 104.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, ustalając organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przyznania (...) A.M. - prokuratorowi do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego, nie można uznać, że jest nim jako bezpośrednio przełożony Prokurator Rejonowy w (...) (art. 24 § 3 i § 4 ustawy Prawo o prokuraturze), a pośrednio Prokurator Okręgowy w (...) jako prokurator przełożony (art. 23 § 3 i § 4 tej ustawy), który w tej sprawie mógł wydać decyzję jako organ pierwszej instancji jedynie z tego tytułu, że był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego czyli prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) - (...) w (...) i wykonywania jego czynności. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że to uprawnienie dotyczy obowiązków określonych w art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze, sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 1- 14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 omawianej ustawy. Nie oznacza to jednak, że był on uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest również podstawy do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Rejonowej i Okręgowej do wydania decyzji w tym przedmiocie z treści art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze stanowią przepisy szczególne i mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W tym przypadku przepisem szczególnym jest bowiem art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przyznający Prokuratorowi Generalnemu kompetencje w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi - prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał m.in. uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych o wysokości przyznawanych tym żołnierzom - prokuratorom do spraw wojskowych dodatków wyrównawczych.

Przy czym zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie.

Ponadto wskazać należy, iż powołany w decyzji Prokuratora Okręgowego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, obowiązujący w dacie wydawania decyzji w oparciu o art. 73 pkt 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie mógł być w tej sprawie stosowany. Zgodnie z tym przepisem wysokość dodatku ustala decyzją prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej, wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu i jego zastępcy - wojskowy prokurator okręgowy. Przedmiotowe rozporządzenie w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w powołanym już wyżej art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym upoważnieniu nie mieści się bowiem określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Oznacza to, że przepisy § 4 ust. 3, w tym pkt 5 tego rozporządzenia, nie mogły stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji. Nie mogły być one zatem powołane wśród podstaw prawnych przedmiotowej decyzji Prokuratora Okręgowego w (...).

Podkreślić należy, iż Prokurator Generalny w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str.22) przyznał zasadność powyższego stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i § 2, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, art. 23 § 3 i § 4, art. 28 i art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze, a także art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, są nietrafne. Ponadto wskazać należy, iż podany jako naruszony art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie mógł być w sprawie oceniany, gdyż przepis ten w pkt 2 nie zawiera jednostki redakcyjnej ust. 4.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 3 § 2 i art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1, § 2 i § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze.

Pierwszy z tych przepisów określa zadania, jakie wykonują prokuratorzy do spraw wojskowych m.in. w działach prokuratur rejonowych.

Z art. 9 § 1 i § 2 omawianej ustawy wynika, że prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości oraz może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przepisy art. 13 § 1, § 2 i § 3 cyt. ustawy stanowią, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, analiza tych przepisów nie pozwala na stwierdzenie, że "Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu", jak również, iż normy te umożliwiają udzielenie przez Prokuratora Generalnego upoważnienia na rzecz Prokuratora Okręgowego w (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Natomiast prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przy czym to uprawnienie dotyczy obowiązków określonych w art. 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności, sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 1-14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 cyt. ustawy. Pozycja Prokuratora Generalnego, który zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia go jednak do przejmowania spraw spoza zakresu art. 2 omawianej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze nie mogły stanowić podstawy prawnej do wywodzenia uprawnienia Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Z kolei ustawodawca w art. 13 § 3 omawianej ustawy ograniczył możliwość przeniesienia przez Prokuratora Generalnego uprawnień do realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji na upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w oparciu o ten przepis nie jest możliwe przeniesienie przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze na niższy szczebel decyzyjny w zakresie przyznania (...) A.M. dodatku wyrównawczego tj. na Prokuratora Okręgowego w (...).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu przedstawionego przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2167/17, w którym stwierdzono, że przejęta na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niezasadności zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, była również nieskuteczność zarzutów naruszenia 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie naruszył 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 268a k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie nie stosował przepisów art. 151 p.p.s.a., czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Czyni to zarzuty ich naruszenia nietrafnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.