Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145133

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 kwietnia 2012 r.
I OSK 857/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 965/11 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Komisji Konkursowej w Krakowie z dnia 23 czerwca 2011 r. nr 2 w przedmiocie niedopuszczenia do postępowania konkursowego postanawia:

uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 965/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. Z. na uchwałę Komisji Konkursowej w Krakowie z dnia 23 marca 2011 r. nr 2 w przedmiocie niedopuszczenia do postępowania konkursowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 7 lipca 2011 r. M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę "na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności na czynności komisji konkursowej powołanej przez Prezydenta Miasta Krakowa do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w Krakowie polegającej na nieuzasadnionej odmowie dopuszczenia skarżącego do postępowania konkursowego, wadliwym jego przeprowadzeniu oraz zatwierdzeniu wyników konkursu".

Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jej przedmiotem jest uchwała Komisji Konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w Krakowie z dnia 23 marca 2011 r. nr 2, którą niedopuszczono skarżącego do postępowania konkursowego, czy też jest nim czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegająca na wskazaniu przez powołaną przez niego Komisję Konkursową M. K. jako kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w Krakowie, czy też przedmiotem skargi jest akt Prezydenta Miasta Krakowa podjęty po zakończeniu czynności konkursowych polegający na powołaniu dyrektora szkoły.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. oświadczył, iż skarga została złożona na czynności komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Publicznej nr (...), a w szczególności na uchwałę Komisji Konkursowej, którą niedopuszczono skarżącego do postępowania konkursowego (uchwała nr 2 z 23 marca 2011 r.) Równocześnie pełnomocnik M. Z. wyjaśnił, iż przedmiotem skargi nie jest akt powierzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa stanowiska dyrektora szkoły, gdyż skarżący podziela pogląd, że jest to czynność ze sfery prawa pracy i jako taka nie powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. Z. wskazując, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), gdyż obowiązujące przepisy nie wyposażają jej w taki atrybut. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pozycję prawną komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Komisja konkursowa nie ma więc charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Przepisy upoważniające ją do działania nie dają jej bowiem takiej pozycji ani kompetencji i nie wyposażają jej w uprawnienia władcze.

Podkreślił, iż czynności komisji konkursowej podejmowane są w oparciu o regulamin konkursu określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Czynności te zmierzają do wyłonienia kandydata na dyrektora w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego. Natomiast organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje w kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym także co do zasadności odrzucenia ofert, poprzez zatwierdzenie konkursu bądź jego unieważnienie (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia). Powyższe prowadzi do wniosku, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję konkursową, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały (§ 4 ww. rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję konkursową czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Celem przeprowadzenia konkursu jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy. Nie istnieją żadne wynikające wprost z przepisów prawa uprawnienia kandydata na stanowisko dyrektora do kierowania placówką. Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Komisji Konkursowej nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, a w związku z tym skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Z. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż komisja konkursowa powołana do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1)

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż czynności komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Publicznej nr 16, w szczególności uchwała Komisji Konkursowej, którą nie dopuszczono skarżącego do postępowania konkursowego (uchwała nr 2 z dnia 23 marca 2011 r.), nie stanowią "innego aktu lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa",

2)

art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i odrzucenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była uchwała Komisji Konkursowej w Krakowie z dnia 23 marca 2011 r., nr 2, którą nie dopuszczono skarżącego do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą podstawową kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu - art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Realizując ostatnio wymienione kompetencje, powyższy organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (art. 36a ust. 6 oraz § ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373/).

Z powyższego wynika, że wszelkie czynności komisji konkursowej zmierzające do wyłonienia kandydata, są de facto czynnościami wójta.

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego komisji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę polegające na powołaniu komisji konkursowej oraz samo postępowanie konkursowe, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu na to stanowisko. Zostało ono uregulowane przepisami rozporządzenia w sprawie konkursu. Organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania jest komisja konkursowa. O właściwości tego organu świadczy treść § 4 ust. 1 ab initio rozporządzenia w sprawie konkursu, według którego komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe (...). Postępowania konkursowego nie rozpoczyna i nie prowadzi organ prowadzący szkołę, lecz powołana przez ten organ komisja. Jego zadaniem jest wykreowanie komisji zdolnej do wszczęcia i zakończenia postępowania konkursowego. Jeżeli komisja konkursowa nie zostanie powołana, to nie można też mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona przez M. Z. uchwała Komisji Konkursowej w Krakowie o niedopuszczeniu go do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, ma charakter czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09, w którym NSA uznał, iż czynność, polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która - w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie - ofertę tę złożyła. Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny w sprawie, której zasadniczym celem jest obsadzenie wakującego stanowiska dyrektora szkoły. Aspekt drugi, który z pierwszym pozostaje immanentnie związany, to powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi.

Należy również podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta przez komisję konkursową reprezentującą organ administracji publicznej działającą w ramach swoich kompetencji w zakresie administracji szkolnej. W dotychczasowym orzecznictwie nie budził wątpliwości fakt, iż sądy administracyjne upoważnione są do badania zgodności z prawem wyników konkursu, a postępowanie konkursowe zmierzające np. do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2629/01 czy wyrok NSA dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 460/04/. Orzeczenia te zapadły co prawda na podstawie ustawy o służbie cywilnej, jednak przedmiotowa regulacja w stosunku do dyrektorów szkół nie stanowi w tym zakresie odmiennych rozwiązań. Jak bowiem podkreślił Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt III RN 123/99 OSNP 2000 r. nr 21 poz. 779 " Czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej samorządowej sprawowanej przez organy gminy....i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej i komisją konkursową nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej sprawujący nadzór. Rozstrzygnięcia dotyczące zatem m.in. dopuszczenia określonej osoby do konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu.

Stąd odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.