Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2036143

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 lutego 2016 r.
I OSK 829/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.).

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, del. WSA Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 374/14 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Z. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1)

oddala skargę kasacyjną;

2)

zasądza od Z. w T. na rzecz P. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 374/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Z. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Z. w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności z wniosku P. G. z dnia 1 sierpnia 2014 r. i określił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r., otrzymanym według prezentaty organu w dniu 11 sierpnia 2014 r., K. M. wystąpił do Z. w T. (dalej w skrócie Z. w T.) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Kto jest obecnie przewodniczącym Z. w T. i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?

2. Ile dni przewodniczący Z. w T. przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?

3. Ile dni przewodniczący Z. w T. przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013?

4. Ile dni przewodniczący Z. w T. przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013?

5. Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł P. z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Z. w T. w 2013 r.?

Z treści wniosku wynikało, że wnioskodawca działa z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "L" i posiada legitymację dziennikarza Nr 011.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r., (...) przewodniczący Z. w T. wezwał redaktora naczelnego dziennika "L" P. G. do przesłania kopii legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "L".

W dniu 23 września 2014 r. wpłynęła skarga redaktora naczelnego dziennika "L" P. G. na bezczynność Z. w T. w udzieleniu informacji prasowej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. P. jest podmiotem wykonującym z mocy ustawy zadania publiczne, realizuje także zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, stąd też jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Z. w T. podniósł, że nie odmówił ani nie zwlekał z odpowiedzią na pytania zadane w trybie Prawa prasowego, ale miał prawo oczekiwać, że osoba wnioskująca wykaże umocowanie do zadania pytań. Pomimo wezwania do przekazania stosownych dokumentów ze strony redakcji dziennika "L", Z. w T. ich nie otrzymał.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Kr 374/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem zobowiązał Z. w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności z wniosku P. G. z dnia 1 sierpnia 2014 r. i określił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

WSA w Krakowie przesądził, że Z. w T. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej w skrócie u.d.i.p.), a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Z. w T. zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 z późn. zm.) i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał również, że informacje, których udzielenia domagał się dziennikarz K. M. w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do osoby wchodzącej w skład Z. w T., pełniącej funkcję Przewodniczącego w tym organie.

WSA w Krakowie wskazał, że wnioskodawca w swym piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. przywołał przepis art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe, wskazując ewentualną podstawę odmowy udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo prasowe, na który powołał się dziennikarz we wniosku, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności (ust. 1). W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3). Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).

W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowy wniosek strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2014 r. nie podlegał jednak załatwieniu przez Z. w T. w trybie art. 4 Prawa prasowego. W konsekwencji nie można uznać, że nieudzielenie skarżącemu informacji zgodnie z treścią tego wniosku stanowiło odmowę udzielenia informacji prasowej, o której mowa w ust. 3 powyższego przepisu, a która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie jego ust. 4 w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

WSA w Krakowie wyjaśnił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, za właściwy dla udzielenia prasie informacji przez P. każdorazowo, niezależnie od charakteru żądanej informacji, przyjmowano tryb uregulowany w art. 4 Prawa prasowego. Taka wykładnia przepisu art. 4 Prawa prasowego pomijała jednak treść poprzedzającego go art. 3a ustawy, na co zwrócono uwagę w wydanych ostatnio orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 oraz postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13. Z przepisu tego, dodanego do ustawy Prawo prasowe w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez art. 24 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wynika jednoznacznie, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie przepisów u.d.i.p.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. Wówczas, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. Z porównania zakresów zastosowania przepisów art. 3a oraz art. 4 ustawy Prawo prasowe wynika zatem, w ocenie WSA w Krakowie, że każda informacja publiczna jest informacją prasową, lecz nie każda informacja prasowa jest informacją publiczną, bowiem art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Skoro więc w niniejszej sprawie wniosek skierowany był do podmiotu, wykonującego zadania publiczne, jakim jest niewątpliwie Z. w T., a także dotyczył informacji objętych zakresem przepisu art. 6 u.d.i.p., uzasadniony jest pogląd, że pismo strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2014 r. o udzielenie odpowiedzi na zadane w nim pytania należało potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Publicznoprawny charakter działalności P. przesądza o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje związane z osobą i wykonywaniem funkcji Przewodniczącego Z. w T. stanowią informację publiczną. Żądane informacje dotyczą majątku Z. w T. i osoby sprawującej funkcję Przewodniczącego Z. w T., w tym okoliczności związanych ze sprawowaniem tej funkcji.

Pomimo tego, że żądanie pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Z. w T. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w art. 4 Prawa prasowego.

Powyższe oznacza, że ewentualny brak odpowiedzi na przedmiotowe żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "L" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13).

W realiach niniejszej sprawy, Z. w T. ustosunkował się do wniosku K. M. w ten sposób, że wezwał redaktora naczelnego dziennika "L" P. G. do przesłania kopii legitymacji dziennikarskiej wnioskodawcy oraz upoważnienia, na które powoływał się on w wystąpieniu z dnia 1 sierpnia 2014 r. na firmowym druku redakcji dziennika "L".

Postępowanie organu zostało ocenione przez WSA w Krakowie jako niewłaściwe, o ile bowiem miał on prawo domagać się potwierdzenia faktu, że z wnioskiem występuje prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, o tyle w okolicznościach faktycznych kwestia ta nie miała znaczenia. Żądanie wylegitymowania się osoby podającej się za prasę uzasadnione jest w przypadku udzielenia informacji w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe, tymczasem - jak już wykazano powyżej - obowiązkiem strony przeciwnej było rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak tego wymaga przepis art. 3a ustawy Prawo prasowe. Z. w T. jest bowiem podmiotem administrującym, wykonującym zadania publiczne, a wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej związanej bezpośrednio z jego organem i osobą sprawującą w nim funkcję. W tym stanie rzeczy domaganie się potwierdzenia, iż istotnie z wnioskiem zwraca się prasa, było zbędne, a strona przeciwna winna była w terminie określonym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zająć stanowisko wobec wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.

W świetle tego, że do dnia rozprawy Z. w T.nie ustosunkował się w prawem przewidziany sposób do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd I instancji uznał, że pozostawał on w bezczynności w tym zakresie, jednocześnie stwierdzając, że w sprawie nie można mówić o rażącej bezczynności strony przeciwnej z tej przyczyny, że zareagowała ona na wniosek, choć podjęcie tych działań nastąpiło w niewłaściwym trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", złożył Z. w T., wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24, z późn. zm.) poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek w trybie prawa prasowego powinien był zostać sporządzony przez dziennikarza, a dziennikarz ten powinien podlegać rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe. Powinien zatem pozostawać w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Wskazanie samego numeru legitymacji, gdy organ nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji tego faktu, nie może być uznane za uprawdopodobnienie statusu dziennikarza.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, iż organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli od kogo pochodzi, czy ma ta osoba prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Zatem WSA w Krakowie dopuszcza w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ. Takie podejście oznacza, w ocenie organu, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowego jest przepisem martwym.

Organ dodał również, że dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji Z. w T. wezwał do usunięcia braku. Usunięcie braku ma istotne znaczenie ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał adres redakcji, a nie swój własny adres. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K. M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji.

W odpowiedzi redaktor naczelny dziennika "L" P. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu. Stanowi on, że dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należy uznać za chybiony, gdyż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że nie zawiera ono jakichkolwiek rozważań dotyczących powołanego przepisu, wskazanego jako naruszony. WSA w Krakowie analizował natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe.

Sąd I instancji przyjął, co podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że pomimo tego, iż żądanie udzielenie informacji publicznej pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Z. w T. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Natomiast gdyby autor skargi kasacyjnej chciał powiązać w jakiś sposób pojęcie "prasy" z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe powinien wskazać również art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Podkreślić należy również, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, nie wskazał natomiast, jaka powinna być - w jego ocenie - prawidłowa wykładnia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.).

--2

6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.