Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145128

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 kwietnia 2012 r.
I OSK 785/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 14/12 odrzucającego skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r. nr (...) w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 14/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r., Nr (...) w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę na § 4, § 5 ust. 3 i § 6 zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r. w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części. Prokurator zarzucił wydanie zarządzenia w zaskarżonej części z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części zarządzenia.

Prezydent Miasta Gdańska w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż rozporządzanie przez właściciela nieruchomością następuje jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ stanął na stanowisku, że sądy administracyjne nie oceniają cywilnoprawnych stosunków zachodzących pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, lecz kontrolują wyłącznie działalność organów administracji publicznej.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji uznał, iż że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583).

Podał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zasad dotyczących sprzedaży nieruchomości gminnych na rzecz ich najemców.

Wyjaśnił, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwana dalej ustawą. Analiza tego aktu prawnego prowadzi do tezy, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. Należące do gminy nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 28 ust. 1 ustawy). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85), w której podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te wymienione m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając mu:

1.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a)

art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na bezpodstawnym niewykonaniu obowiązku skontrolowania działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i odmówieniu rozpoznania skargi na akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia i obowiązku wynikających z przepisów prawa.

2.

naruszenie prawa materialnego tj:

a)

art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na sprzecznym z obowiązującym prawem przyjęciu, że zarządzenie przez Prezydenta Miasta Gdańska dotyczące przerzucenia kosztu oszacowania nieruchomości na kandydata na jej nabywcę, prowadzące w istocie do zawyżenia ceny, jest dopuszczalne.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Pp.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a)pisemne

interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r. w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w powyższym przepisie. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r., nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W sprawie niniejszej należy również w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535-602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09).

Stąd zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogły zostać uznane za trafne. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Miasta Gdańska może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego nie stosował prawa materialnego, w tym również ww. przepisów. Sąd ten przepisów tych nie stosował i stosować nie mógł, nie dokonywał bowiem oceny prawidłowości zarządzenia dotyczącego zasad sprzedaży nieruchomości gminnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.