I OSK 783/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2778688

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r. I OSK 783/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 117/17 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanawia:

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę;

2. odstąpić od obciążenia M. D. kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 117/17, w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji, na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do przekazania odwołania skarżącego z 29 maja 2017 r. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (pkt 1), a ponadto stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z 10 maja 2017 r. nr (...), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) dalej zwanej "p.w.KAS", złożył funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej M. D. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Propozycja ta została przez funkcjonariusza przyjęta. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 29 maja 2017 r. funkcjonariusz wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Wskazał, że propozycja ta jest jednocześnie decyzją o zwolnieniu ze służby.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. organ poinformował funkcjonariusza, że nie nadał biegu wniesionemu przez niego odwołaniu z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od tej propozycji.

Funkcjonariusz zaskarżył bezczynność organu w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia w drodze skargi do sądu administracyjnego, podnosząc, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Podkreślił, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że została złożona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Stanowisko procesowe w sprawie przedstawił również dopuszczony do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony Związek Zawodowy (...), w całości przyłączając się do wniesionej skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę, uznając ją za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podkreślił, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg, nawet jeśli uważa odwołanie za niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa, tj.:

1) art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS przez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że przepisy p.w. KAS przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania trybu kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 p.w.KAS przez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., mimo że p.w. KAS w sposób zupełny określiła skutki otrzymania i przyjęcia/nieprzyjęcia propozycji, a także nieotrzymania propozycji, wprowadzając instytucję przekształcenia bądź wygaszenia dotychczasowych stosunków pracy/służby; w przywołanej ustawie, przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do k.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach; zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania;

3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS przez błędne wywiedzenie obowiązku organu przekazywania pisma "odwołanie" mimo niestosowania w sprawie procedury k.p.a.;

4) art. 149 § 1 i art. 58 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała oddaleniu.

W oparciu o tak sformułowanie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 133 k.p.a. do sytuacji innej niż wskazana w tym przepisie, sytuacji związanej merytorycznie i temporalnie z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej. Podkreślono, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w art. 169 ust. 4 wyraźnie zastrzegła tryb k.p.a. wyłącznie dla propozycji służby, a nie zatrudnienia. Propozycja zatrudnienia została uregulowana w sposób zupełny w art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, bez odsyłania do przepisów k.p.a.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. M. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w dniu 16 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił funkcjonariuszowi M. D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Funkcjonariusz złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie 29 maja 2017 r. zaskarżył ją w drodze odwołania.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie tego odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei w myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy M.D. uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 71/18).

Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, uznając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi należało uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. będący podstawą do odstąpienia od zasądzenia od M. D. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skarżący nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 i 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, zgodnie z którym, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.