I OSK 769/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2725502

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r. I OSK 769/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.).

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/17 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania postanawia:

1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę;

2. odstąpić od obciążenia S.S. kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/17, po rozpoznaniu skargi S.S. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzekazania odwołania, zobowiązał organ do przesłania odwołania skarżącego z dnia 25 maja 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (pkt 1.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 514 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 11 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) dalej zwanej "p.w. KAS", złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku. Propozycja została przez skarżącego przyjęta. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Wskazał, że propozycja ta "zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby".

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. organ poinformował funkcjonariusza, że nie nadał biegu wniesionemu przez niego odwołaniu z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od tej propozycji.

Skarżący zaskarżył bezczynność organu w drodze skargi do sądu administracyjnego, podnosząc, że ten nie rozpatrzył jego odwołania od decyzji, jak również nie przekazał odwołania do właściwego organu wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej odrzucenie, bowiem w jego ocenie sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. na rozprawie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Związek Zawodowy - Celnicy PL, w całości przyłączył się do wniesionej skargi.

Sąd I instancji, uznając skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. stanął na stanowisku, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podkreślił, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg, nawet jeśli uważa odwołanie za niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa, tj. 1) art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 oraz art. 171 ust. 1 p.w. KAS przez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania k.p.a.;

2) art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS przez przyjęcie, że w zawisłej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., mimo że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sposób zupełny określiła skutki otrzymania i przyjęcia (nieprzyjęcia) propozycji, a także jej nieotrzymania, wprowadzając instytucję przekształcania bądź wygaszania dotychczasowych stosunków służby (pracy); w przywołanej ustawie, przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do k.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach; zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania;

3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS przez błędne wywiedzenie obowiązku organu przekazania pisma "odwołanie" pomimo niestosowania w zawisłej sprawie procedury k.p.a.;

4) art. 149 § 1 i art. 58 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała odrzuceniu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismem z dnia 11 maja 2017 r. nr 2001-IZK-1.120.A.2017, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Funkcjonariusz złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie zaskarżył ją w drodze odwołania.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie tego odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd I instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei w myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 71/18).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, uznając, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi należało uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. będący podstawą do odstąpienia od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skarżący nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji oceny dopuszczalności skargi. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 i 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, zgodnie z którym, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.