Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090828

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 października 2020 r.
I OSK 768/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie NSA: Iwona Bogucka (spr.), Jolanta Rudnicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 428/19 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 stycznia 2020, II SA/Op 428/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z (...) kwietnia 2019 r. nr (...).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 16 października 2017 r. R. B. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Burmistrza B. (dalej jako: "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko - J. We wniosku wskazał, że jego rodzina składa się z 4 osób i w jej skład wchodzą: wnioskodawca, żona K. B. oraz dzieci: M. (pochodzący z pierwszego związku z D. M.) i J.

Decyzją z (...) października 2017 r. organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie w kwocie 500 zł na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.

Pismem z 19 lipca 2018 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. poinformował organ I instancji, że żona skarżącego zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że ww. wraz synem od stycznia 2018 r. zamieszkała na terenie N. i sprawuje wyłączną opiekę nad synem.

Skarżący w oświadczeniu z 2 sierpnia 2018 r. podał, że jego syn J. mieszka w N. wraz matką, a jego pierwszy syn M. zamieszkuje wraz z nim w B. Wskazał, że żona wyprowadziła się w styczniu 2018 r. i świadczenie w kwocie 500 zł było przekazywane na konto żony do maja, on pobierał je tylko w czerwcu i lipcu 2018 r.

Decyzją z (...) sierpnia 2018 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z (...) października 2017 r. Następnie, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. W toku postępowania skarżący oświadczył, że pieniądze ze świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 maja 2018 r. pobierała tylko jego żona, gdyż wpływały na jej konto osobiste, do którego nie miał i nie ma dostępu. Wskazał, że pieniądze za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r., które pobierał ze swojego konta, przeznaczył na utrzymanie swoich dzieci.

Decyzją z (...) października 2018 r. organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w łącznej wysokości 3.500 zł, która podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z (...) lutego 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że przedwczesne było uznanie, iż skarżący pobrał nienależnie świadczenie wychowawcze w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r., skoro z okoliczności sprawy wynika, że świadczenie to wypłacane było na rachunek bankowy jego żony. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił powyższego i nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, mimo, że strona wskazywała na te okoliczności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu żona skarżącego wyjaśniła, że w okresie od września 2017 r. do maja 2018 r. świadczenie wychowawcze na syna J. w kwocie 500 zł miesięcznie wpływało na jej konto bankowe, po zasądzeniu alimentów w czerwcu 2018 r. skarżący zmienił konto bankowe i świadczenie wychowawcze za okres od czerwca 2018 r. do lipca 2018 r. w kwocie 500 zł miesięcznie wpływało na jego konto, mąż tej kwoty jej nie przekazywał.

Decyzją z (...) kwietnia 2019 r. organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w łącznej wysokości 1.000 zł, która podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami oraz orzekł o żądaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że dyskryminowane jest pierwsze dziecko w rodzinie, a jego syn J. otrzymywał świadczenie wychowawcze tylko dlatego, że jest jego brat. Zarzucił, że oświadczenie jego żony nie było weryfikowane, a on sam nadal pozostaje z nią w formalnym związku. Skoro zatem są małżeństwem, to w tej sytuacji wszyscy, którzy nie mieszkają ze sobą, a są rodziną, powinni zwracać świadczenie.

Decyzją z (...) lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego była zmiana składu rodziny skarżącego. Kolegium wskazało, że zarówno z informacji Burmistrza N., jak i oświadczenia skarżącego wynika, że w styczniu 2018 r. jego żona wraz z synem J. wyprowadziła się z dotychczasowego miejsca zamieszkania do N. i tam sprawuje opiekę nad dzieckiem. Dlatego organ I instancji prawidłowo uznał, że od stycznia 2018 r. skarżący nie zamieszkuje wraz synem J., jednakże od września 2017 r. do maja 2018 r. świadczenie wychowawcze na syna J. wpływało na rachunek bankowy żony skarżącego, do którego on nie miał dostępu. W ocenie Kolegium w okresie, gdy skarżący pobrał świadczenie wychowawcze (od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r.) nie sprawował osobistej opieki nad synem J., gdyż od stycznia 2018 r. syn mieszkał z matką pod innym adresem zamieszkania. Zatem we wskazanym okresie stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na to dziecko. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie spełniony został również drugi z warunków niezbędnych do uznania świadczeń za nienależnie pobrane, tj. osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z pouczenia zawartego w decyzji przyznającej stronie świadczenie jednoznacznie wynika, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń takich jak m.in. zmiana liczby członków rodziny, osoba uprawniona do świadczenia jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającegoświadczenie wychowawcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wskazał, że uznaje zaskarżoną decyzję za "niesprawiedliwą społecznie", czego dowodem jest nowelizacja ustawy, której mocą przyznanoświadczenie wychowawcze także na pierwsze dziecko w rodzinie, bez względu na kryterium dochodowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że nieprawidłowe są ustalenia organów administracji, iż nie uczestniczy w wychowaniu i utrzymaniu syna. Dokonuje bowiem zakupów na jego rzecz, jak również przywozi syna do swojego miejsca zamieszkania, aby ten przebywał z bratem. Jego zdaniem, organy nie uwzględniły faktu, że sporne świadczenie było wypłacane na konto małżonki, która toświadczenie pobierała i tym samym to ona powinna dokonać zgłoszenia informacji o tym fakcie. Skarżący zwrócił uwagę, że nie miał dostępu do konta małżonki, a żona zabrała tylko jednego syna, a nie dwójkę. Podkreślił, że nie pobierał tych pieniędzy, a przyznane świadczenie obejmowało w istocie dwójkę dzieci. Przyznane było na drugiego syna, ale przesłanką jego uzyskania był fakt posiadania dwójki dzieci.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ musi dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, że organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu I instancji stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy obu instancji nie spełniły powyższych wymagań. Wynika to jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili przyznania świadczenia oraz orzekania o jego zwrocie.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa") świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje zatem tylko temu z rodziców, który faktycznie wychowuje dziecko, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Przy czym przepis art. 2 pkt 16 ustawy wyraźnie nakazuje, aby za członka rodziny uznawać tego z rodziców dziecka, który wspólnie zamieszkuje z tym dzieckiem i na którego utrzymaniu dziecko to pozostaje. Oznacza to, że rodzic dziecka, który nie uczestniczy w procesie jego wychowywania, nie sprawuje nad nim opieki nie tylko nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego, lecz dodatkowo nie może być uznany za członka rodziny dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Dodatkowo warunkiem uznania rodzica dziecka za członka jego rodziny w rozumieniu powyższego przepisu jest przesłanka tworzenia z tym dzieckiem (o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy) wspólnoty dochodów, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga, aby uznawać, że "osobą pozostającą na utrzymaniu" jest tylko ta osoba, która utrzymuje się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Jeżeli rodzic dziecka nie łączy swoich dochodów z dochodami wszystkich członków rodziny dziecka, to nie jest on członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Trzeba również zwrócić uwagę, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Sąd I instancji wskazał również, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednak można przyjąć, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy ojciec dziecka nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, ponieważ jego kontakty z dzieckiem są znikome. Tym samym nie jest uprawiony do świadczenia wychowawczego.

Sąd I instancji podał, że wykładniart. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od art. 20 ust. 1 ustawy, określającego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającegoświadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym o uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Pouczenie skarżącego o konieczności takiego powiadomienia znajdowało się w treści uzasadnienia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W ocenie organów obu instancji okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego była zmiana składu rodziny skarżącego, bowiem w styczniu 2018 r. jego żona wraz z drugim synem wyprowadziła się z dotychczasowego miejsca zamieszkania do N. i tam sprawuje opiekę nad dzieckiem. W okresie styczeń - czerwiec 2018 r. świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie wniosku skarżącego wpływało na konto jego żony. W miesiącach lipiec - sierpień 2018 r. świadczenie to wpływało już na odrębny rachunek bankowy skarżącego. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że w okresie, gdy skarżący pobrał świadczenie wychowawcze na swój rachunek bankowy nie sprawował osobistej opieki nad drugim synem, gdyż ten już od stycznia 2018 r. mieszkał z matką pod innym adresem. To oznacza, że we wskazanym okresie stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na to dziecko.

Zdaniem Sądu I instancji ocena ta jest przedwczesna i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim organy obu instancji oparły się na domniemaniu, że skarżący nie sprawuje (nie sprawował) opieki nad drugim synem, że nie łoży (nie przyczynia się) na jego utrzymanie i nie uczestniczy w procesie wychowawczym dziecka. Domniemanie to oparto jedynie na fakcie, że żona skarżącego wraz synem wyprowadziła się w styczniu 2018 r. do N. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości z uwagi na jej potwierdzenie w złożonych przez stronę oraz przez żonę skarżącego oświadczeniach, a pośrednio także w skierowanym do organu I instancji, zawiadomieniu Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z 19 lipca 2018 r. o tym, że żona skarżącego złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna J. Organy obu instancji oparły się jedynie na tych oświadczeniach. W ocenie Sądu I instancji, jest to niewystarczające, bowiem ze złożonych oświadczeń wynika jedynie, że żona skarżącego wyprowadziła się wraz synem z miejsca zamieszkania skarżącego oraz że w okresie styczeń - czerwiec 2018 r. dysponowała realnie świadczeniem wychowawczym, gdyż wpływało na jej rachunek bankowy, natomiast w okresie lipiec - sierpień 2018 r. dysponował nim ojciec dziecka. Ze złożonych oświadczeń nie wynika natomiast, kto w istocie wychowuje drugiego syna skarżącego, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Nie wynika z nich również na czyim utrzymaniu pozostaje dziecko w rozumieniu tworzenia z nim wspólnoty dochodów. Z oświadczeń tych przede wszystkim nie wynika, że nie czynił tego lub nie czynił tego także (jako małżonek i ojciec) skarżący. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się, skierowane do Burmistrza B., oświadczenie skarżącego z 26 września 2018 r., w którym stwierdza, że stale przyczynia się do kosztów utrzymania drugiego syna. Również w odwołaniu od decyzji z (...) kwietnia 2019 r. zwrócił uwagę na te okoliczności oraz na fakt, że nadal pozostaje w związku małżeńskim. Kwestia sprawowania opieki, uczestniczenia w procesie wychowawczym drugiego syna oraz jego zamieszkiwania również u ojca podnoszona była także w toku rozprawy przed Sądem I instancji. Organy nie rozważyły jednak tych okoliczności. W szczególności organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie niezbędnych czynności wyjaśniających chociażby przez przeprowadzenie niezbędnego wywiadu środowiskowego, czy przesłuchania na tę okoliczność strony, świadka (lub świadków). Bez przeprowadzenia w tym zakresie dokładnego postępowania wyjaśniającego uznanie, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze na drugiego syna jest nienależne i podlega zwrotowi stanowi ocenę dowolną, przez co postępowanie organów obu instancji narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a., a obie decyzje jako wadliwe podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ocenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że w okresie, w którym przyznanoświadczenie wychowawcze skarżący pozostawał w związku małżeńskim (nie wchodziła zatem w grę piecza naprzemienna), a także, iż przedmiotowe świadczenie wychowawcze przyznane było na drugie dziecko w rodzinie (bez względu na kryterium dochodowe), a przesłanką jego przyznania było istnienie pierwszego dziecka - rodzina liczyła zatem cztery osoby. Sąd I instancji podkreślił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i dopiero na jego podstawie dokonać kompleksowej oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 2 pkt 16 ustawy polegające na błędnym niezastosowaniu tego przepisu i pominięciu, pomimo prawidłowej jego wykładni, że już sam brak wspólnego zamieszkiwania rodzica z dzieckiem uzasadnia przyjęcie, że rodzic i dziecko nie stanowią "rodziny" w rozumieniu ustawy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu na gruncie niniejszej sprawy powinno skutkować uznaniem, że skarżący i jego syn J. od stycznia 2018 r. nie stanowią "rodziny" w rozumieniu ustawy;

2. art. 5 ust. 1 ustawy polegające na błędnym niezastosowaniu tego przepisu i pominięciu, że świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko w rodzinie, podczas gdy ww. przepis powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie i doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że skarżącemu od stycznia 2018 r. nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na syna J.;

3. art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na błędnym niezastosowaniu tych przepisów, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do ich zastosowania i uznania, że skarżący nienależnie pobrał świadczenie wychowawcze w okresie od czerwca do lipca 2018 r. (bowiem świadczenie wychowawcze wypłacono mu mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego i został on pouczony o braku prawa do jego pobierania), a w konsekwencji jest obowiązany do jego zwrotu;

II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z (...) kwietnia 2019 r., w szczególności zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że wskutek zmiany sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczeń (tj. zmiany liczby członków rodziny), skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego w okresie od stycznia do lipca 2018 r., a świadczenie pobrane w okresie od czerwca do lipca 2018 r. byłoświadczeniem nienależnie pobranym;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, że zawiera ono wzajemne sprzeczności, co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów Sądu w tym zakresie oraz przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, skutkujące niepewnością organu administracji w zakresie dalszych, mających mieć miejsce po wydaniu wyroku, czynności postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że intencją ustawodawcy nie było obligatoryjne zaliczenie do "rodziny" wszystkich osób wskazanych w ww. przepisie, na co wskazuje umieszczenie w nim słowa "odpowiednio". W ocenie Kolegium językowa wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości i przepis ten musi być wykładany ściśle. Przez "rodzinę" na gruncie ustawy należy rozumieć osoby wyliczone w art. 2 pkt 16 ustawy, z uwzględnieniem określonych w tym przepisie wymogów, jak np. wspólne zamieszkiwanie dziecka z jego rodzicem i pozostawanie tego dziecka na jego utrzymaniu. W sytuacji zatem, gdy rodzic nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, nie tworzy z nim "rodziny" w rozumieniu ustawy (kwestią wtórną jest wówczas to, czy dziecko pozostaje na jego utrzymaniu, czy też nie). Co również istotne, w ustawie przyjęto zasadę, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do rodzin obydwojga rodziców (co dotyczy pozostawania dziecka pod opieką naprzemienną na postawie orzeczenia sądu rodzinnego). O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Rodzinę stanowią bowiem osoby wspólnie zamieszkujące z dziećmi pozostającymi na ich utrzymaniu. Wspólne zamieszkiwanie co do zasady wiążę się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem, przy czym opiekę tę należy interpretować jako faktyczną pieczę, obejmującą rzeczywiste przebywanie i zamieszkiwanie z dzieckiem. W niniejszej sprawie kwestia zamieszkiwania drugiego dziecka skarżącego z matką nie była kwestionowana w toku całego postępowania administracyjnego przez skarżącego. Kolegium wskazało, że pomimo właściwej interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy, Sąd I instancji nie zastosował jednak tego przepisu w prawidłowy sposób w przedmiotowej sprawie. Uznając, że skarżący nie mieszka z drugim synem (bowiem ten od stycznia 2018 r. mieszka z matką) Sąd I instancji nie przyjął, że nie tworzą oni rodziny w rozumieniu ustawy. Słusznie przy tym odniósł się do art. 4 ust. 1 ustawy, bowiem przy interpretowaniu definicji "rodziny" należy posiłkować się ww. przepisem, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Skoro dana osoba nie spełnia przesłanek, zupełnie zbędne staje się odwoływanie się do przesłanek pomocniczych. Co jednak ciekawe, Sąd I instancji, odnosząc się do art. 4 ust. 1 ustawy wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, który faktycznie wychowuje dziecko, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Podsumował to stwierdzeniem, że "nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy ojciec dziecka skarżącego nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, ponieważ jego kontakty z dzieckiem są znikome. Tym samym nie jest uprawiony do świadczenia wychowawczego", a jednak nie oddalił skargi - co jest niezrozumiałe. Zdaniem Kolegium, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 pkt 16 ustawy powinno prowadzić a contrario do wniosku, że skarżący nie tworzy z synem "rodziny" w rozumieniu ustawy od stycznia 2018 r., odkąd to syn zamieszkał z matką w innej miejscowości (nie ma przy tym znaczenia, że skarżący dwa razy w miesiącu zabiera syna do swojego miejsca zamieszkania oraz że w pewnym zakresie zaspokaja jego potrzeby). Skoro zatem osoby te nie tworzą rodziny, to skarżący nie był we wskazanym okresie uprawniony do świadczenia wychowawczego na syna.

W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że przyjmując wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, należy w konsekwencji przyjąć, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i nie istnieje konieczność jego uzupełnia, a stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Co za tym idzie, wydane przez Kolegium i organ I instancji rozstrzygnięcia nie naruszają art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, nie ma znaczenia, czy skarżący łoży na utrzymanie syna, tworzy z nim wspólnotę dochodów i czy uczestniczy w procesie jego wychowania (są to na gruncie niniejszej sprawy kwestie wtórne, bowiem już sam brak wspólnego zamieszkiwania wyklucza uznanie, że skarżący i jego syn tworzą "rodzinę" w rozumieniu ustawy). W ocenie Kolegium, Sąd I instancji niezasadnie zatem zarzucił organom obu instancji, że nie rozważyły tego, kto w istocie wychowuje syna, sprawuje nad nim realną opiekę, zaspokaja jego potrzeby życiowe oraz na czyim utrzymaniu pozostaje to dziecko. Warto jednak w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd I instancji nie był konsekwentny w zaskarżonym wyroku w kwestii wychowywania syna przez skarżącego. Z jednej strony bowiem wyjaśnił, że przez "wychowywanie" należy rozumieć długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości, wywodząc dalej, że: "stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy ojciec dziecka skarżącego nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, ponieważ jego kontakty z dzieckiem są znikome. Tym samym nie jest uprawiony do świadczenia wychowawczego". Z drugiej zaś strony zarzucił organom obu instancji, że oparły się wyłącznie na domniemaniu, że skarżący nie uczestniczy w procesie wychowawczym dziecka i nie rozważyły tej kwestii (zobowiązując je równocześnie do tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy), a w konsekwencji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję. Takie działalnie Sądu I instancji należy uznać za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w związku z tym, że zawiera sprzeczności, uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów Sądu w tym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku celem ponownego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji potwierdza, że zaprezentowany przez Sąd I instancji tok wywodu w części odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dotknięty jest wadami, wynikającymi ze wskazanej w skardze kasacyjnej niekonsekwencji Sądu w ocenie uprawnienia ojca dziecka do świadczenia wychowawczego. Dużą część uzasadnienia stanowi przytoczenie brzmienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego oraz przedstawienie zakresu i przesłanek kontroli sądowej oraz obowiązków organu związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Oczywiście zasadna jest teza Sądu I instancji, że zakres postępowania wyjaśniającego określają przesłanki prawa materialnego, a wyczerpujące zebranie materiału dowodowego ma miejsce wówczas, gdy rozważone zostaną dowody dotyczące wszystkich okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego. Nie jest jednak jasne, czy następująca po tej tezie konkluzja, że organy nie sprostały tym wymaganiom, odnosi się do ustaleń faktycznych, trafności zastosowanej podstawy prawnej, czy też do obu tych kwestii. Uzasadniając swoją ocenę Sąd I instancji, wskazując na przesłanki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego i krąg osób tworzących rodzinę, doszedł do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy ojciec dziecka nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, tym samym nie jest uprawniony do świadczenia.

Przechodząc jednak w dalszej części do przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane i przesłanek nałożenia obowiązku zwrotu Sąd I instancji stwierdził, że nie znajduje oparcia w zebranym materialne twierdzenie, jakoby ojciec dziecka nie łożył na jego utrzymanie i nie uczestniczył w procesie wychowawczym, nie ustalono, kto wychowuje małoletniego, sprawuje realną opiekę i zaspokaja jego potrzeby życiowe, tudzież tworzy z nim wspólnotę dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że wnioski te są wzajemnie sprzeczne, w konsekwencji Sąd I instancji nie zajął stanowiska w kluczowej kwestii, czy doszło do zmian w składzie rodziny. Stanowisko sądu powinno być możliwe do określenia w sposób jednoznaczny, a nie określane w sposób pośredni i wybierane przez stronę lub sąd II instancji w oparciu o krytyczną lekturę uzasadnienia.

Należy się także zgodzić, że zawarte w wyroku zalecenia co do dalszego postępowania nie są jednoznaczne, jeżeli chodzi o wskazanie na konieczne do ustalenia przesłanki materialnoprawne. Sąd I instancji zwracał prawidłowo uwagę, że przedmiotem ustaleń powinny być okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, ze względu na ich znaczenie dla materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia. Eksponowana przez Sąd I instancji definicja rodziny przewiduje dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje, że określony krąg osób tworzy rodzinę: wspólne zamieszkiwanie dzieci z małżonkami, rodzicami lub opiekunem faktycznym i pozostawanie dzieci na utrzymaniu tych osób, co oznacza utrzymywanie się z połączonych dochodów. Świadczenie na drugie dziecko w rodzinie przysługuje zatem pod warunkiem, że określone osoby tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy. Zarzucając organom niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, Sąd I instancji położył nacisk na przesłance "wspólnoty dochodów". Uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce w warunkach możliwego istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Sąd I instancji nie odniósł się w swojej ocenie postępowania dowodowego do przesłanki wspólnego zamieszkiwania (w szczególności kryteriów ustalania miejsca zamieszkania małoletniego znajdującego się pod władzą rodzicielską), natomiast w końcowej części wywodów stwierdził, że przesłanką przyznania świadczenia było, że rodzina liczyła cztery osoby. Przyznanie świadczenia nastąpiło decyzją z (...) października 2017 r., zaś do zmian w funkcjonowaniu rodziny doszło w styczniu 2018 r. Oznacza to, że Sąd I instancji nie odniósł się do omawianej przesłanki, tym samym nie jest możliwe uznanie, że zarzucane uchybienia dotyczące ustalenia pozostawania dziecka i ojca we "wspólnocie dochodów" mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie są też jasne zalecenia skierowane przez Sąd I instancji pod adresem organu, wskazujące na konieczność zwrócenia uwagi przy ocenie stanu faktycznego sprawy na okoliczności istniejące w okresie, w którym przyznanoświadczenie: pozostawanie rodziców w związku małżeńskim i istnienie pierwszego dziecka w rodzinie. W sprawie kontrowersje nie dotyczyły zasadności przyznania świadczenia w momencie jego przyznawania, ale podstaw do uznania, że zaszły zmiany w sytuacji uprawnionego, mające wpływ na prawo do świadczenia, które zobowiązywały go do niezwłocznego powiadomienia organu. Podstawą do uznania świadczenia za nienależnie pobrane nie był art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy, lecz jej art. 25 ust. 2 pkt 1.

Wskazane rozbieżności i niejasności w argumentacji Sądu I instancji stanowią w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające warunki do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ("niezastosowanie" wedle brzmienia zarzutów skargi kasacyjnej), albowiem ze względu na przyjętą przez Sąd podstawę uchylenia decyzji, nie były przez ten Sąd analizowane kwestie podstaw do ich zastosowania. Kwestionując ustalenia faktyczne, Sąd I instancji nie przesądził podstaw do zastosowania objętych zarzutami skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od R. B. kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że powód uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiła skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.