Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2758822

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2019 r.
I OSK 748/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski.

Sędziowie: NSA Tamara Dziełakowska (spr.), del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., E. O. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/17 w sprawie ze skargi A. B., E. O. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1245/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B., E. O. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z (...) grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z (...) marca 1974 r. ustalającą na rzecz B. M. (poprzednika prawnego skarżących) odszkodowanie w łącznej kwocie 26.091 zł za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) w kwocie 26.091 zł.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Dzielnicy (...) z (...) marca 1974 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wadą "rażącego naruszenia prawa", której istnienia skarżący upatrywali w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i co się z tym wiąże bez wysłuchania na niej opinii biegłych tj. z naruszeniem art. 21 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10., poz. 64 z późn. zm.). Analizując to zagadnienie Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był art. 53 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym " (p)rzepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy" (ust. 1), oraz "do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1" (ust. 2). Następnie wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") - "po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie". Zgodnie z kolei z art. 22 powołanej ustawy " (o)dszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Sąd zwrócił uwagę, że "odpowiednie" stosowanie przepisów, o którym mowa w art. 53 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie musi oznaczać stosowania wprost. W przepisie tym nie określono zatem dokładnie, które przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mają zastosowanie w stosunku do ustalania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz w jakim zakresie. Wyjaśnił też, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w doktrynie i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym Sąd pierwszej instancji wywiódł, że nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, jak stwierdził Sąd, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogicznie jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należy podejść do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość jest obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi istotne naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a., jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania. Ustalając następnie, że przyznana kwestionowaną decyzją kwota odszkodowania odpowiadała ówczesnym regulacjom prawnym i znajdowała oparcie w pisemnej opinii biegłego z kwietnia 1973 r. przyjął, że samo naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchanie na niej opinii biegłego, nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu, a sformułowane w tym aspekcie zarzuty podniesione w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na tzw. "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji przyjął, że naruszenie prawa w postaci braku rozprawy i nie wysłuchania biegłych nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie rażące.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu, że kwestionowana decyzja nie została podpisana przez upoważnioną osobę Sąd wyjaśnił, że jak wynika z jej treści podpisał ją "p.o. Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy". Przy podpisie znajduje się adnotacja, że osoba podpisująca działała z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy. Brak w dokumentacji powołanego upoważnienia nie może prowadzić do wniosku, że takiego upoważnienia nie było, w szczególności biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji. Sama natomiast możliwość udzielenia upoważnienia znajdowała podstawę w art. 268a k.p.a. w myśl którego " (o)rgan administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Zatem, jak argumentował Sąd, co do zasady, dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu.

Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z tych przepisów i nieuzasadnione przyjęcie, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 1974 r. o odszkodowaniu nie narusza rażąco prawa, mimo że decyzję tę podpisał p.o. Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy, a więc osoba nieupoważniona do tego ustawowo, zaś umożliwiający takie upoważnienie art. 268a k.p.a., wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dodano w 1987 r., a więc dopiero 13 lat po wydaniu badanej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie drugiego z tych przepisów i przyjęcie, że nie miał tu zastosowania trzeci z tych przepisów (art. 21) i że w konsekwencji nie narusza rażąco prawa badana decyzja z 1974 r. ustalająca odszkodowanie za dawną działkę dekretową warszawską, mimo braku rozprawy administracyjnej.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu argumentowali, że z uwagi na to, iż art. 268a dodano do k.p.a. w 1987 r. to Naczelnik Dzielnicy nie miał podstaw do upoważnienia Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy do podpisania w jego imieniu decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem judykatury podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną świadczy o istnieniu wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie o istnieniu tej wadliwości przesądza nieprzeprowadzenie przez organ ustalający odszkodowanie rozprawy administracyjnej przewidzianej w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazano, że w orzecznictwie nadal prezentowany jest pogląd zbieżny ze stanowiskiem skarżących w tym przedmiocie. Powołano się na orzeczenia wydane w sprawach o sygnaturach I OSK 475/15, I OSK 641/14, I OSK 2010/13 i I OSK 2250/13.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W odniesieniu do pierwszej z nich dotyczącej niemożności podpisania decyzji przez Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy to wprawdzie rację mają skarżący, że podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a także że powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 268a k.p.a. nie obowiązywał w chwili wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, tym niemniej owa decyzja mogła zostać wydana i podpisana przez osobę nie będącą piastunem organu w tym w szczególności przez kierownika wydziału podległego mu urzędu, czy też, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przez osobę pełniącą obowiązki takiego kierownika wydziału. W obowiązującej bowiem ówcześnie ustawie z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 277) przewidziano możliwość udzielenia takiego upoważnienia w art. 66 ust. 3. Przepis ten stanowił, że " (w)wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy powiatów, miast i dzielnic mogą upoważnić kierowników i innych pracowników wydziałów podległych im urzędów do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych". To ten przepis, a nie - jak przejął Sąd - art. 268a k.p.a. dawał podstawę do udzielenia pracownikowi organu upoważnienia do wydania decyzji. Błąd Sądu w tym zakresie nie miał zatem wpływu na wynik sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec przyjęcia przez Sąd, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej stosownie do wymagań ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Zawarta w uzasadnieniu tego zarzutu argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości obszernego i wyczerpującego w tym zakresie wywodu Sądu pierwszej instancji dotyczącego zarówno charakteru wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i rodzaju zaistniałego naruszenia w okolicznościach sprawy. Dodatkowo można jedynie wskazać, że brak rozprawy, a w konsekwencji brak wysłuchania biegłych to wadliwości związane z trybem postępowania administracyjnego, a te tylko w wyjątkowych wypadkach mogą być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto, słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na "odpowiedniość" stosowania przepisów zawartych w Rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie tzw. dekretu warszawskiego. Jest bowiem wątpliwe czy w przypadku ustalania odszkodowania za te nieruchomości w ogóle zachodziła potrzeba wyznaczania rozprawy i wysłuchiwania na niej biegłych skoro w odniesieniu do tych nieruchomości nie mogło dojść do zrealizowania podstawowych celów tej rozprawy, które ona spełniała w postępowaniu wywłaszczeniowym. Stosownie bowiem do art. 6 ww. ustawy " (u)biegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego (...)". Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy " (d)ecyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania". To właśnie z jednej strony możliwość dojścia do porozumienia stron postępowania (wnioskodawcy wywłaszczenia i właściciela), a z drugiej zbadanie niezbędności wywłaszczenia i możliwości zapłaty odszkodowania ze strony wnioskodawcy wywłaszczenia przemawiały za obligatoryjnością rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tymczasem w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości warszawskie wszystkie te okoliczności nie miały znaczenia, a zatem cele rozprawy z założenia nie mogły być osiągnięte. Stąd wątpliwości judykatury, czy w ogóle w przypadku ustalania na podstawie art. 53 ust. 1 i 2 ww. ustawy odszkodowania za nieruchomości warszawskie przepisy art. 21 ust. 1 i 22 znajdowały zastosowanie. Wątpliwości te z kolei, czyli możliwość różnej interpretacji art. 53 ust. 1 i 2 ww. ustawy w zakresie "odpowiedniego" stosowania jej przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowania za nieruchomości warszawskie, wyłączają możliwość uznania ewentualnego naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy jako "rażącego". Należy wskazać, że powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo, a także wyrok Sądu Najwyższego z 4 czerwca 1998 r. o sygnaturze III RN 38/98, o którym wspomniał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, dotyczyły właśnie spraw z zakresu wywłaszczenia nieruchomości, a nie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską. Stąd z uwagi na odmienność stanów faktycznych, a przede wszystkim prawnych będących przedmiotem oceny sądów w powołanych orzeczeniach i sprawie niniejszej nie można mówić o jakichkolwiek rozbieżnościach orzeczniczych. Niniejszy wyrok uwzględnia poglądy orzecznictwa w zakresie interpretacji art. 21 ust. 1 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście art. 53 ust. 1 i 2, który odnosił się do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) - por. przykładowo: I OSK 2810/16, I OSK 1978/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.cbois.nsa.gov.pl.

Z powyższych względów, nie znajdując także podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn branych pod uwagę z urzędu, a wymienionych w art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.