Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145126

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 kwietnia 2012 r.
I OSK 743/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2737/11 o odrzuceniu skargi J. W. na działanie Ministra Zdrowia w przedmiocie skargi na czynności pracowników Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2737/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. W. na działanie Ministra Zdrowia w przedmiocie skargi na czynności pracowników Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że z treści skargi wynika, że dotyczy ona niezadowolenia z odpowiedzi, jaką skarżący otrzymał od Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia w październiku 2011 r. po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając ww. skargę uznał, że jest to skarga wniesiona na podstawie art. 227 k.p.a. Skarga wniesiona w tym trybie może mieć za przedmiot w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Zdaniem WSA, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy administracji albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł J. W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnoszący skargę kasacyjną ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy;

2)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

3)

art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy naruszający słuszny interes skarżącego, uchylanie się organów administracji publicznej od wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej oraz poprzez nierozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronom jakichkolwiek informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy skarżącego w zakreślonym przez przepisy postępowania administracyjnego czasie i nie wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy;

- art. 13 § 1 i 2, art. 14 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie udzielenie informacji publicznej wymaganej przez skarżącego od Ministra Zdrowia w zakreślonym przez skarżącego zakresie.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżący podniósł wiele zarzutów pod adresem sposobu i terminów prowadzenia postępowania administracyjnego a także zarzucił bezczynność organowi administracji publicznej jakim jest Minister Zdrowia.

Ponadto Sąd I instancji mimo wielu zarzutów i wniosków zawartych w skardze w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do nich (np. zarzutu bezczynności organu czy też zarzutu braku dostępu do informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności odnieść się należy do sposobu sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a ponadto skonfrontować postawione zarzuty z treścią i podstawą kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyjmując, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a. Kwestionując takie stanowisko Sądu I instancji, skarżący powinien w skardze kasacyjnej wskazać przede wszystkim na naruszenie powołanego przepisu. Skarżący nie zarzucił naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że nie podważono skutecznie wyrażonej tezy o niedopuszczalności skargi na czynności pracowników Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia. Wnoszący skargę kasacyjną wytknął jedynie uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie stanowił podstawy zaskarżonego postanowienia a zatem Sąd I instancji normy tej nie mógł naruszyć. Skarga odrzucona została z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli podniesionych w niej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również nieusprawiedliwiony. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, chociaż lakoniczne, dostatecznie motywuje stanowisko w zakresie podstawy prawej rozstrzygnięcia (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) wraz z zastosowaną interpretacją przepisów. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów i wniosków zawartych w skardze, w szczególności do bezczynności organu oraz braku dostępu do informacji publicznej, jednakże w sytuacji badania dopuszczalności skargi sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla jej rozpoznania. Na marginesie wskazać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że skarga J. W. na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej była wyłączona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 416/11.

Odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07 czy też z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pismo J. W. z dnia 7 sierpnia 2011 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. Prawidłowo zatem zostało ono rozpoznane przez Ministra Zdrowia w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w dziale VIII k.p.a.

O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a. Przepis art. 227 zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy.

Taką właśnie treść ma pismo J. W. z dnia 7 sierpnia 2011 r. skierowane do Ministra Zdrowia. Jego przedmiotem jest negatywna ocena działalności pracowników Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego spowodowana nieakceptowaniem otrzymywanych odpowiedzi. Mimo kierowanych ze strony organu pism skarżący konsekwentnie obstawał przy swoich żądaniach, zgłaszając zastrzeżenia odnoszące się do tych działań. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że kwalifikacja pisma J. W. jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. była prawidłowa.

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.