I OSK 735/20, Wykonywanie przez funkcjonariusza, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, prac remontowo-budowlanych oraz ćwiczeń siłowych na siłowni - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173946

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r. I OSK 735/20 Wykonywanie przez funkcjonariusza, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, prac remontowo-budowlanych oraz ćwiczeń siłowych na siłowni

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.).

Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer, Zbigniew Ślusarczyk.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 729/19 w sprawie ze skargi K. K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany

1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w (...) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...),

2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) na rzecz K. K. kwotę 737 (słownie: siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 729/19 oddalił skargę K. K. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z (...) maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w (...) orzeczeniem nr (...) z (...) marca 2019 r. uznał, że skarżący obwiniony o to, że:

1) (...) sierpnia 2018 r., będąc zobowiązanym na podstawie § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), do kierowania się zasadami współżycia społecznego oraz postępowania tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w ten sposób, że w (...) przy ul. P. wykonywał prace remontowo-budowlane, podczas gdy według przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby seria ZZ nr (...), wystawionego przez lekarza psychiatrę G. B. na okres absencji od (...) sierpnia do (...) sierpnia 2018 r., pozostawał czasowo niezdolny do służby z powodu choroby, a tym samym w przedmiotowym okresie postępował w sposób, który w powszechnym odczuciu mógł być uznany za nieodpowiedni dla osoby chorej i nasuwać wątpliwości, co do jego rzeczywistego stanu zdrowia, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.);

2) (...) sierpnia 2018 r., będąc zobowiązanym na podstawie § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", do kierowania się zasadami współżycia społecznego oraz postępowania tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w ten sposób, że w siłowni (...) znajdującej się w (...) przy ul. (...), wykonywał ćwiczenia siłowe, podczas gdy, według przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby seria ZZ nr (...), wystawionego przez lekarza psychiatrę G. B. na okres absencji od (...) sierpnia do (...) sierpnia 2018 r., pozostawał czasowo niezdolny do służby z powodu choroby, a tym samym w przedmiotowym okresie postępował w sposób, który w powszechnym odczuciu mógł być uznany za nieodpowiedni dla osoby chorej i nasuwać wątpliwości, co do jego rzeczywistego stanu zdrowia, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, jest winny popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany.

Skarżący odwołał się od wyżej wskazanego rozstrzygnięcia.

Komendant Wojewódzki Policji w (...) orzeczeniem nr (...) z (...) maja 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skarżący (...) sierpnia 2018 r., podczas kontroli sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie przebywał w miejscu zamieszkania, lecz w (...), gdzie wykonywał prace remontowo-budowlane. Świadczą o tym zeznania kom. R. B., podkom. T. D. oraz zapis rozmowy telefonicznej pomiędzy wymienionym a skarżącym, jak również treść protokołu z kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Nadto, skarżący składając wyjaśnienia nie zaprzeczył, że tego dnia wspólnie z ojcem remontował mieszkanie w (...). Kolejna kontrola sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego przeprowadzona została (...) sierpnia 2018 r. w siłowni (...), gdzie zastano skarżącego podczas wykonywania ćwiczeń siłowych. Świadczą o tym zeznania kom. R. B., asp. P. J. oraz treść załączonego do akt postępowania dyscyplinarnego protokołu z kontroli. Stwierdzenie skarżącego, że tego dnia przebywał na siłowni w stroju sportowym, ale w trakcie kontroli nie wykonywał żadnych ćwiczeń siłowych, w ocenie organu odwoławczego, należy uznać za jego linię obrony, która nie znalazła potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, gdyż przeczą temu zeznania dwóch świadków, a także dokumentacja w postaci protokołu z kontroli. Nadto już pójście się na siłownię i przebranie w strój do ćwiczeń, czemu nie zaprzecza sam skarżący, świadczy o tym, że udał się na siłownię (...) w celu wykonania treningu siłowego.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i zostały w dostateczny sposób udowodnione.

Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, nie związanych z leczeniem, należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Oznacza to również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Organ odwoławczy uznał, że Komendant Miejski Policji w (...) słusznie przyjął, że wykonywanie prac remontowo-budowlanych i odbywanie treningu siłowego na siłowni nie koresponduje z celem udzielonego obwinionemu zwolnienia lekarskiego.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący dostarczył do akt postępowania dyscyplinarnego zaświadczenie lekarza psychiatry G. B., w którym lekarz udzielił mu zwolnienia z zajęć służbowych i jednocześnie wskazał, że może on wykonywać: "...proste prace fizyczne i ćwiczenia fizyczne oraz inne zajęcia powodujące relaks fizyczny i psychiczny...". Odnosząc się do tej kwestii organ podkreślił, że nie kwestionuje opinii lekarza na temat przydatności prostych prac fizycznych i ćwiczeń fizycznych w procesie powrotu do psychicznego stanu zdrowia, jednak za niewłaściwe izbyt daleko idące uznaje wywody skarżącego, który wykonywanie prac remontowo-budowlanych oraz uczestnictwo w treningu siłowym uznaje za stosowanie się do wskazań lekarza. Trening siłowy, w ocenie organu, nie jest wykonywaniem prostych ćwiczeń fizycznych, tym bardziej, iż skarżący wyjaśnił, cyt.: "...że poza służbą w Policji uprawiam kulturystykę". Doświadczenie życiowe wskazuje, że podczas wizyt na siłowni nie wykonuje się prostych ćwiczeń fizycznych, lecz trening siłowy z obciążeniem. W tym kontekście, jego wizyty na siłowni nie można uznać za stosowanie się do zaleceń lekarza. Prostym ćwiczeniem fizycznym mogą być np. spacery czy przysiady, nie zaś wykonywanie serii przysiadów ze sztangą z obciążeniem.

Organ odwoławczy za całkowicie nietrafiony uznał zarzut, że Komendant Miejski widząc zaświadczenie lekarza psychiatry G. B. na temat przyczyn udzielenia zwolnienia lekarskiego oraz zaleceń lekarskich na czas choroby, nie wziął go pod uwagę przy orzekaniu lub przeoczył ten dokument. Wydając postanowienie nr (...) Komendant Miejski Policji w (...) jasno dał do zrozumienia, że zaświadczenie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przedmiotem postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu nie było nie stosowanie się do zaleceń lekarza, lecz korzystanie ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Argumentacja, że jego jedynym "przewinieniem" było stosowanie się do zaleceń lekarskich jest nietrafiona. Lekarz psychiatra nie zalecił bowiem skarżącemu remontu mieszkania, tylko wykonywanie prostych prac fizycznych. Nie zalecił mu również treningu siłowego, a proste ćwiczenia fizyczne.

W konsekwencji organ - zwracając uwagę, iż wymierzona kara nagany jest najniższą z kar przewidzianych w katalogu - stwierdził, że jest ona w pełni adekwatna do rangi i skutków popełnionych przewinień dyscyplinarnych, uwzględnia również dotychczasową niekaralność skarżącego.

Skarżący na ww. orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w żadnym razie nie jest dla niego satysfakcjonujące, iż został ukarany wyłącznie karą nagany jak wskazuje to organ. Dla funkcjonariusza, który nie czuje się winny zarzucanych mu zachowań, przy braku udowodnienia przewinień, każda kara jest i będzie niesprawiedliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczności popełnienia przez skarżącego przewinień dyscyplinarnych, nie budzą wątpliwości. Wymierzenie skarżącemu kary nagany nie stanowi dowolności co do zastosowanej sankcji i nie może być poczytywane za nadmierną represję w stosunku do popełnionych przewinień dyscyplinarnych. Zebrany materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli z (...) i (...) sierpnia 2018 r., stenogramu z rozmowy telefonicznej (nagrań rozmów) z (...) sierpnia 2018 r., notatki służbowej z (...) sierpnia 2018 r., bez wątpienia wykazuje, że skarżący w trakcie zwolnienia lekarskiego przeprowadzał, poza miejscem swojego zamieszkania, remont lokalu mieszkalnego, a także uczestniczył w treningu fizycznym w jednej ze szczecińskich siłowni.

Sąd podniósł, że za zachowanie niezgodne z celem wystawienia zwolnienia należy uznać takie zachowanie, które jest w powszechnym odczuciu nieodpowiednie dla osoby chorej i nasuwa wątpliwości co do jej rzeczywistego stanu zdrowia. Chodzi tu zatem o zachowania mające w jakikolwiek sposób narażać zdrowie osoby korzystającej ze zwolnienia, czy też o takie zachowania, które wskazują, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby nie przemawia za korzystaniem przez nią z owego zwolnienia. Każdy pracownik, a więc i Policjant, kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim powinien podejmować jedynie taką aktywność, która jest potrzebna do jego codziennego funkcjonowania i która jest nastawiona na poprawę stanu zdrowia. Wychodzenie poza te ramy nasuwa przypuszczenie, że zwolnienie zostało nadużyte. Sąd podał, że zwolnienie od służby zostało wystawione skarżącemu przez lekarza psychiatrii i jak wynika z wyjaśnień skarżącego, ze względu na jego stan psychiczny wiązało się z zaleceniami odpoczynku od służby i przełożonych. Zwrócił uwagę, że na zaświadczeniu lekarskim dotyczących, w polu "wskazania lekarskie" wpisana została cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić". W kontekście powyższego, opierając się tylko na wiedzy powszechnej i doświadczeniu życiowym Sąd przyjął, iż aktywność fizyczna, w przypadku schorzenia natury psychiatrycznej, zwłaszcza, że chodzi tu o stresującą pracę w Policji, nie koliduje z celem udzielonego, na tym podłożu, zwolnienia od pracy, a wręcz często stanowi zalecenie lekarskie dla pacjenta w trakcie procesu leczenia. W sytuacji wątpliwości organu co do powyższego, dla uzyskania pewnych wiadomości, organ może, a nawet powinien zwrócić się do lekarza prowadzącego o wskazanie zakresu zaleceń i wyjaśnienie zasadności lub wpływu rzeczonych ćwiczeń fizycznych (w kontekście rodzaju choroby) na proces rehabilitacji skarżącego. Komendant ocenił zaświadczenie złożone do akt (...) marca 2019 r. z konsultacji lekarskiej z (...) marca 2019 r. i uznał, że opinia lekarza na temat przydatności prostych prac fizycznych i ćwiczeń fizycznych w procesie powrotu skarżącego do psychicznego stanu zdrowia nie oznacza przyzwolenia na wykonywanie w trakcie zwolnienia prac remontowo-budowlanych mieszkania oraz na uczestnictwo w treningu siłowym. Według organu, z czym Sąd również się zgodził, uczestnictwo w treningu siłowym nie jest wykonywaniem prostych ćwiczeń fizycznych do których można zakwalifikować spacery czy przysiady, nie zaś wykonywanie serii przysiadów ze sztangą z obciążeniem. W powyższym kontekście, wizyty skarżącego na siłowni nie można uznać za stosowanie się do zaleceń lekarza. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przeprowadzenia takiej oceny i nie wymagało przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych lekarzy psychiatrii, czy też z zeznań lekarza kierującego na zwolnienie, czy innych dowodów w postaci zaświadczenia lekarskiego, dokumentacji medycznej, na okoliczność zakresu zaleceń lekarskich i ewentualnych skutków tych czynności na stan zdrowia strony. Zdaniem Sądu korzystanie przez skarżącego w okresie zwolnienia lekarskiego z treningu siłowego stanowi o naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta, o czym prawidłowo orzeczono w postępowaniu dyscyplinarnym. Tym bardziej do kategorii dozwolonych czynności podczas pobytu Policjanta na zwolnieniu lekarskim nie należą prace remontowe, a zatem - w ocenie Sądu - trafnie przyjęły organy, iż ich wykonywanie w trakcie zwolnienia stanowi o naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta.

Sąd stwierdził, że wykazane ponad wszelką wątpliwość naruszenia zasad stanowią przewinienia dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, a wymierzona kara jest adekwatna do zarzucanych mu czynów. Podkreślił jednocześnie, że wymierzenie kary nagany jest najłagodniejszą formą kary dyscyplinarnej i nie może być uznane za rażąco niewspółmierne do popełnionego czynu, albo niesprawiedliwe, czy sprzeczne z prawem, gdy zważy się, iż oznacza wytknięcie ukaranemu przez przełożonego niewłaściwego postępowania.

Podsumowując, Sąd uznał, że wydając sporne orzeczenia dyscyplinarne organy Policji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne, dokonując wszechstronnej analizy zarówno zgromadzonego materiału dowodowego, jak i argumentacji skarżącego przedstawionej w toku całego postępowania, w konsekwencji zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia kary dyscyplinarnej nagany, o której mowa w art. 134 pkt 1 ustawy o Policji, z uwagi na udowodnienie, że skarżący popełnił ww. przewinienia dyscyplinarne.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, względnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, uwzględniając opłatę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Oświadczył także, że zrzeka się uprawnienia rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów:

- art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechaniu przez organ przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, a mianowicie:

a) całkowite pominięcie ustalenia przez organ okoliczności związanych z przebywaniem przez skarżącego w dniu pierwszej kontroli, tj. (...) sierpnia 2018 r. w jego mieszkaniu, które miało być remontowane, na okoliczność tego, czy skarżący wykonywał prace remontowe, ewentualnie na czym one polegały,

b) całkowite pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań ojca skarżącego (brak nawet ustalenia jego danych osobowych), który miał znajdować się ze skarżącym przy remontowaniu mieszkania celem ustalenia, czy skarżący w okresie zwolnienia lekarskiego wykonywał prace remontowe, ewentualnie jaki był ich zakres i na czym one miały polegać,

c) zabezpieczenia monitoringu z siłowni (...) na której przebywał skarżący w trakcie jednej z kontroli, w sytuacji w której z wyjaśnień skarżącego wynikało, że nie wykonywał on treningu siłowego, a nadto przy braku zeznań kontrolujących co do zakresu rzekomych ćwiczeń,

- art. 80 k.p.a., przez przekroczenie przez organ, a następnie przez Sąd, zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonanie jej dowolnej oceny, w szczególności w zakresie uznania, iż wykonywanie przez skarżącego prac remontowych w okresie zwolnienia należy ocenić nagannie podczas gdy materiał dowodowy będący w dyspozycji organu i Sądu nie pozwalał na poczynienie ustaleń, iż skarżący jakiekolwiek prace wykonywał,

- art. 80 k.p.a., przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w sprawie i dokonanie jej dowolnej oceny, w szczególności w zakresie uznania, iż wykonywanie treningu siłowego nie jest wykonywaniem prostych ćwiczeń fizycznych do których można zaliczyć spacery czy przysiady, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w żadnym zakresie nie potwierdza, że skarżący wykonywał jakiekolwiek ćwiczenia, a tym bardziej w zakresie na jaki wskazuje organ, a w ślad za nim Sąd, w konsekwencji czego Sąd dopuścił się:

II. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", przez jego niewłaściwe zastosowanie, tym samym przyjęcie, iż wykonywanie przez funkcjonariusza Policji treningu siłowego oraz prac remontowo-budowlanych (czego organ nie potwierdził dowodowo) w okresie zwolnienia lekarskiego od lekarza psychiatry i w tym zakresie stosowanie się do zaleceń lekarskich narusza zasady etyki zawodowej policjanta, podczas gdy zachowanie skarżącego w żadnej mierze nie wykazywało zachowań nieetycznych czy też sprzecznych z dobrem służby,

- 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji, przez bezzasadne uznanie, iż zachowanie skarżącego miało charakter zawinionego naruszenia, podczas gdy stosował się on wyłącznie do zaleceń lekarskich, co nie może być poczytane jako naruszenie, tym bardziej o charakterze zawinionym,

- art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, przez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów i tym samym czynienie dowolnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym,

- art. 135g pkt 1 i 2 ustawy Policji, przez pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, zaniechanie zebrania materiału dowodowego mogącego przemawiać na korzyść skarżącego, rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do charakteru zachowania obwinionego na jego niekorzyść, a nadto

- art. 134 pkt 1 ustawy o Policji, przez wymierzenie skarżącemu kary nagany w sytuacji braku udowodnienia mu winy i dopuszczenia się przewinienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Oświadczył także, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Komendant podał, że w pełni podziela argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepisprawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że błędna wykładnia lub błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i uchybienie to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w części zasługiwały na uwzględnienie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przepisy te, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie znajdują zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawiera uregulowania materialnoprawne odpowiedzialności policjantów, jak i uregulowania procesowe postępowania dyscyplinarnego, przy czym w istocie ustawodawca zamieścił je w sposób utrudniający czasem ich prawidłową klasyfikację. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia. Jedynie w art. 135 lit. p ust. 1 powołanej ustawy o Policji następuje odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego.

Uznanie przez organ dyscyplinarny, że policjant popełnił przewinienie dyscyplinarne powinno nastąpić z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, która wraz z zasadą oficjalności obowiązuje w postępowaniu dyscyplinarnym. Na rzeczniku dyscyplinarnym spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 135e ust. 1, 135a ust. 1 ustawy o Policji). Obowiązek przeprowadzenia dowodów odnosi się do tych dowodów, z których wynikają okoliczności istotne z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie. Rzecznik dyscyplinarny powinien dążyć do dokładnego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zakwalifikowania prawnego poczynionych ustaleń. Następnie przełożony dyscyplinarny, na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego, wydaje orzeczenie określone w art. 135j ust. 1-4 cyt. ustawy. Są to warunki niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego i rozstrzygnięcia sprawy. Przypisanie policjantowi winy wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów ma bowiem charakter represyjny, a jej konsekwencje mogą być bardzo daleko idące, łącznie z wydaleniem funkcjonariusza ze służby. W postępowaniu tym rządzi więc fundamentalna konstytucyjna zasada domniemania niewinności (art. 135g ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji). Obwinionego uważa się zatem za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może nasuwać żadnych wątpliwości i być zgodny z rzeczywistością.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariusz odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W niniejszej sprawie podstawą odpowiedzialności funkcjonariusza było przewinienie polegające na naruszeniu § 2 zasad etyki zawodowej policjantów. Kwestią sporną wobec tego jest, czy stwierdzony w sprawie przez organ stan faktyczny, pozwalał na zakwalifikowanie jako spełniający przesłanki określone w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w załączniku do zarządzenia, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Przepis ten zawiera ogólną klauzulę, która wyznacza dla policjantów kryteria prawidłowego zachowania we wszystkich tych przypadkach, które nie zostały bezpośrednio uregulowane w prawie lub zbiorze zasad etyki zawodowej policjanta. Kryteria te odwołują się w szczególności do zasad współżycia społecznego i wzorca zachowań praworządnych. Praworządność dotyczy tej sfery działań funkcjonariusza, która ma związek z wykonywaniem przez niego zadań Policji i podejmowaniem czynności urzędowych. Praworządność jest bowiem kryterium kwalifikowania działań państwa i jego organów. Okoliczności stwierdzone w sprawie nie uzasadniają zastosowania tej podstawy odpowiedzialności.

Uzasadnieniem dla podjętego rozstrzygnięcia mogą jednak być standardy działania zgodnego z zasadami współżycia społecznego. Uzasadniają one objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną także zachowań nie stanowiących wykonywania czynności służbowych. Jak stanowi § 1 Zasad, zasady etyki zawodowej policjanta wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Oznacza to, że nie zawierają one co do zasady standardów moralnych odmiennych od powszechnie akceptowanych społecznie, mogą natomiast, ze względu na rodzaj i przedmiot służby, pewne wartości preferować, a obowiązki wysuwać na pierwszy plan, kosztem sfery prywatnej funkcjonariusza. Zawody, w których ze względu na ich doniosłość społeczną, istnieje uzasadnienie do tworzenia etyki zawodowej, cechują się zwiększonym rygoryzmem etycznym i podwyższeniem standardów zachowań dla osób ten zawód wykonujących.

Jak wskazano powyżej organy Policji prowadząc postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza są zobowiązane do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Ustalając, czy dane zdarzenie miało miejsce organ zobowiązany jest odnieść się do wszystkich okoliczności występujących w sprawie oraz wskazać, które uznał za udowodnione i dlaczego.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane przy niepełnym wyjaśnieniu sprawy. Dodatkowo zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne, pozwalające na zastosowanie wobec skarżącego odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie odnosiły się do wykorzystania zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem jego wystawienia, lecz istotne było, czy skarżący w trakcie korzystania ze zwolnienia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę naruszył zasady współżycia społecznego. Zasady współżycia nie regulują korzystania ze zwolnień lekarskich, regulują natomiast zachowanie względem kolegów i przełożonych (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2494/17). Aby taka ocena mogła być dokonana, ustalenia faktyczne muszą być kompletne, okoliczności stanu faktycznego nie można domniemywać. A tak w istocie postąpiono w sprawie niniejszej.

W sprawie przyjęto, że do naruszenia zasad współżycia społecznego doszło przez wykonywanie przez skarżącego, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, prac remontowo-budowlanych oraz ćwiczeń siłowych na siłowni. Tak ustalone przez organ i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a zwłaszcza ze stenogramu przeprowadzonej ze skarżącym rozmowy telefonicznej, do którego odwołuje się organ, można co najwyżej domniemywać, iż skarżący osobiście dokonywał jakiś czynności w ramach przeprowadzanego remontu swojego mieszkania. To zaś nie może stanowić wystarczającej podstawy do oceny naruszenia przez skarżącego zasad współżycia społecznego. Ustalenia faktyczne istotne w sprawie powinny być dokonywane przy uwzględnieniu wskazań zawartych w zaświadczeniu wystawionym (...) marca 2019 r. przez lekarza psychiatrę, kierującego skarżącego na zwolnienie lekarskie. Wynika z nich, że skarżący mógł w trakcie zwolnienia lekarskiego wykonywać m.in. proste prace fizyczne. Powinnością organu było zatem ustalenie, jakie w rzeczywistości prace wykonywał skarżący i czy je w ogóle wykonywał, czy były to prace o charakterze dopuszczonym przez lekarza psychiatrę, czy też wykraczające poza ten zakres. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby skarżący postępował wbrew zaleceniom lekarskim można by mówić, że postępował w sposób nieodpowiedni dla osoby chorej. Lekarz wskazał, że wykonywanie prostych prac fizycznych, ćwiczeń fizycznych oraz innych zajęć powodujących relaks psychiczny i fizyczny może pozytywnie wpłynąć na powrót do psychicznego stanu zdrowia. Z pola widzenia nie można też tracić, że skarżący na zwolnienie lekarskie został skierowany przez lekarza psychiatrę, co w sprawie nie jest bez znaczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie można abstrahować od rodzaju schorzenia czy niepełnosprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem udzielono zwolnienia ze służby. Każda choroba może wymagać bowiem innego zachowania pacjenta i odmiennego postępowania. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach.

Rzecznik dyscyplinarny w rozpoznawanej sprawie, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, nie zebrał całego materiału dowodowego, pomimo inicjatywy dowodowej skarżącego i nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Nie przesłuchał skarżącego, jak też jego ojca na okoliczność charakteru w jakim przebywał w mieszkaniu, czy też prac ewentualnie wykonywanych przez skarżącego.

Do zaniechań w prowadzonym postępowaniu dowodowym doszło również w zakresie ustaleń co do charakteru pobytu skarżącego na siłowni. Jak wynika z przywołanego powyżej zaświadczenia lekarskiego skarżący mógł wykonywać ćwiczenia fizyczne. Z treści zaświadczenia nie wynika w sposób jednoznaczny, jak przyjmuje to organ i Sąd pierwszej instancji, że mogły to być jedynie proste ćwiczenia fizyczne. Kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, co miałoby istotne znaczenie, gdyby uznać za prawidłowe ustalenia organu, że skarżący 15 sierpnia 2018 r. wykonywał ćwiczenia siłowe. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ na takie ustalenia jednak nie pozwala. Również w tym przypadku organ i Sąd pierwszej instancji oparły się na założeniu polegającym na tym, że skoro skarżący w stroju sportowym przebywa na siłowni, to wykonuje przysiady ze sztangą z obciążeniem, co wykracza poza zalecenia lekarskie. Takie ustalenia są zupełnie dowolne. Wbrew przekonaniu organu i Sądu siłownia nie jest miejscem wyłącznie do wykonywania treningu siłowego, odbywają się tam również inne zajęcia. W sytuacji zatem, gdy organ założył, że skarżący przeprowadzał trening niezgodny z zaleceniami lekarza, to winien zgromadzić taki materiał dowodowy, który okoliczność tę potwierdzałby, czego jednak nie uczynił.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 135e ust. 1 i art. 135f ust. 1 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wobec czego zarzut naruszenia tych przepisów należy uznać za usprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej są to przepisy proceduralne, a nie materialne, ale nieprawidłowe ich zakwalifikowanie nie pozbawia ich skuteczności.

W sytuacji gdy nie zostały ustalone w sposób kompletny okoliczności stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny uznałodnoszenie się do naruszeń przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej za przedwczesne. Do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, przez uchylenie orzeczeń organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.