Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529061

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 grudnia 2013 r.
I OSK 7/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska.

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz Marek Stojanowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1025/12 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1025/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.J. (dalej także, jako: "skarżący") na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

T.J. w dniu 13 listopada 2003 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy W. jako osoba bezrobotna. Prezydent W. decyzją z dnia (...) listopada 2003 r. nr (...) orzekł o uznaniu skarżącego z dniem 13 listopada 2003 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

T.J. miał wyznaczony na dzień 2 grudnia 2011 r. termin kolejnej obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy W. W wyznaczonym terminie nie stawił się. Stawił się natomiast w dniu 8 grudnia 2011 r. i w złożonym pisemnym oświadczeniu wyjaśnił, że przyczyną niestawiennictwa w dniu 2 grudnia 2011 r. była pomyłka, gdyż w sporządzonej przez siebie adnotacji na kartce zapisał, że ma stawić się w dniu 8 grudnia 2011 r. Zaznaczył, że z wiekiem coraz gorzej widzi i w związku z tym nie wyklucza, że źle odczytał datę zapisaną w karcie wizyt.

Pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. (data wpływu do organu - 16 grudnia 2011 r.) skarżący skierował skargę do Dyrektora Urzędu Pracy W. na niekompetencję i niezgodne z prawem działanie pracowników w czasie jego wizyty w Urzędzie Pracy w dniu 8 grudnia 2011 r. Na powyższą skargę organ ten odpowiedział pismem z dnia 11 stycznia 2012 r.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) Prezydent W. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 grudnia 2011 r. w związku z niestawieniem się przez niego w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji T.J. zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), gdyż pominięto w niej stan faktyczny sprawy oraz fakt złożenia przez niego - w dniu 8 grudnia 2011 r. - oświadczenia przed upływem 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty wyjaśniającego przyczynę niestawiennictwa w Urzędzie Pracy w dniu 2 grudnia 2011 r. Podniósł ponadto, że pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. skierował skargę do Dyrektora Urzędu Pracy W., która według niego powinna podlegać rozpatrzeniu zgodnie z przepisami k.p.a. w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zarzucił, że organ I instancji w sposób arbitralny przyjął, że podana przez niego przyczyna niestawiennictwa była nieusprawiedliwiona.

Wojewoda (...), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia (...) marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje faktu, że T.J. zgłosił się do Urzędu Pracy w ciągu 7 dni od dnia niestawienia się w wyznaczonym terminie. W ocenie zarówno Prezydenta W., jak i Wojewody (...), przedstawiona przez skarżącego przyczyna niestawienia się w dniu obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy nie jest uzasadniona. Za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa uznana może być, bowiem jedynie obiektywna, niezależna od bezrobotnego przyczyna uniemożliwiająca mu wywiązanie się z nałożonego obowiązku i taka przyczyna musi poddawać się weryfikacji. Organ zaznaczył, że T.J. w czasie wcześniejszych obowiązkowych wizyt w Urzędzie Pracy nie zgłaszał, ani nie przedłożył dokumentów, na podstawie których można zweryfikować, że ma problemy ze wzrokiem. Organ podniósł też, że skarżący zapoznał się z wyznaczoną na dzień 2 grudnia 2011 r. datą obowiązkowej wizyty w Urzędzie, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na dokumencie "Karta Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej". Odnosząc się do powoływanych przez skarżącego wyroków sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w systemie źródeł prawa wyroki sądów nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wyroki sądów wiążą organy administracji tylko w sprawach, których dotyczą. Nie są natomiast wiążące w innych sprawach, bowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie. Odnośnie skargi z dnia 13 grudnia 2011 r. Wojewoda wskazał, że skierowana ona była do Dyrektora Urzędu Pracy W., a zatem ten organ był właściwy do jej załatwienia. Postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej było natomiast postępowaniem prowadzonym odrębnie przez Prezydenta W. W konkluzji organ podkreślił, że rejestracja w urzędzie pracy jest dobrowolna, jednakże każdy, kto zdecydował się na rejestrację jako osoba bezrobotna i został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy musi mieć świadomość, że posiadanie statusu bezrobotnego wiąże się z przyznaniem pewnych uprawnień, ale i nałożeniem na taką osobę pewnych obowiązków. Zaniedbywanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje zaś pozbawieniem statusu bezrobotnego, a co za tym idzie utratą wiążących się z tym statusem uprawnień. Obowiązek stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach należy natomiast do podstawowych obowiązków osób bezrobotnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.J. zarzucił organowi II instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności:

1)

naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię, w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.;

2)

naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie i nierozważenie materiału dowodowego i nieustalenie stanu faktycznego, w związku z art. 7 k.p.a., art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela oraz wbrew przyjętemu w 2001 r. przez Parlament Europejski - Europejskiemu Kodeksowi Dobrej Praktyki Administracyjnej;

3)

naruszenie art. 234 pkt 1 k.p.a. oraz zasady niekonkurencyjności postępowania skargowo-wnioskowego z instancyjnym postępowaniem administracyjnym;

4)

naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię w związku z przywołaniem przez skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych;

5)

naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., poprzez brak wymaganego uzasadnienia decyzji oraz brak określenia przesłanek, jakimi kierowały się organy przy ich wydaniu;

6)

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z niestwierdzeniem nieważności postępowania instancyjnego w związku z rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty przestawione w skardze dodatkowo podkreślając, że w sytuacji, gdy organy nie przeprowadziły z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do potwierdzenia lub wykluczenia jego problemów ze wzrokiem, należy postawić zarzut dowolności w ocenie materiału dowodowego. Organ może, bowiem wyciągnąć konsekwencje określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dopiero wtedy, gdy ustali, że strona została powiadomiona o konieczności odbycia obowiązkowej wizyty w określonym dniu. Skarżący podniósł, że nie był powiadomiony na piśmie o terminie następnej wizyty w Urzędzie Pracy, a tym samym doszło do naruszenia art. 14 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.J.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał wskazanej przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa w dniu 2 grudnia 2011 r. w Urzędzie Pracy za uzasadnioną, jednak ta wadliwość decyzji została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda (...) w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej odniósł się do całości zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo wyjaśniając, dlaczego wskazana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa została uznana przez organy obu instancji za nieuzasadnioną.

Niezasadny jest, zdaniem Sądu I instancji, podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 234 pkt 1 k.p.a. Skarga, bowiem z dnia 13 grudnia 2011 r. skierowana do Dyrektora Urzędu Pracy W. na niekompetencję i niezgodne z prawem działanie pracowników w czasie jego wizyty w Urzędzie Pracy w dniu 8 grudnia 2011 r. nie była skargą złożoną przez stronę w toku trwającego postępowania administracyjnego. Nie było, zatem podstaw do jej rozpoznania przez Prezydenta W. w ramach postępowania o pozbawienie T.J. statusu osoby bezrobotnej.

Sąd nie stwierdził też, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasad ogólnych dobrej praktyki administracyjnej określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Podkreślił, że zasady postępowania przed organami administracyjnymi Rzeczypospolitej Polskiej regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w zaskarżonej decyzji, że wyroki sądów wiążą bezwzględnie organy administracji tylko w sprawach, w których zostały wydane i nie są wiążące dla organów w innych sprawach, czego potwierdzeniem jest treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.").

Niezrozumiałe, zdaniem Sądu, są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż uregulowania zawarte w tych przepisach odnoszą się do postępowania sądowego, a nie do postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dla wykładni tego przepisu i właściwego jego zastosowania istotne znaczenie mają regulacje zawarte w art. 33 ust. 3 zd. pierwsze i art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przytaczając treść ww. przepisów, Sąd wskazał, że status bezrobotnego uzależniony jest zarówno od spełnienia warunku pozostawania bez pracy, jak i od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, co oznacza, że bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. Obowiązek zgłaszania się bezrobotnego do urzędu pracy w wyznaczonym terminie, stanowi element weryfikacji tej dyspozycyjności. Brak tej dyspozycyjności eliminuje daną osobę z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie, czy zachowanie statusu bezrobotnego. Tak, więc to bezrobotny ma obowiązek wykazać, że brak tej dyspozycyjności w określonym dniu spowodowany był faktycznie uzasadnionymi przyczynami. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, regułą jest pozbawienie osoby statusu bezrobotnego w przypadku braku dyspozycyjności, a warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Za uzasadnioną przyczynę może być, zatem uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności, czy niedbalstwa zainteresowanego.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że T.J. nie stawił się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie, tj. 2 grudnia 2011 r. Stawił się natomiast w dniu 8 grudnia 2011 r. Jako przyczynę niestawiennictwa w Urzędzie Pracy w dniu 2 grudnia 2011 r. podał błędne odczytanie przez niego daty zapisanej w karcie wizyt. Powołał się przy tym na problemy ze wzrokiem związane z wiekiem oraz wskazał, że w sporządzonej przez siebie notatce na kartce zapisał, że ma stawić się 8 grudnia 2011 r.

Problemem spornym w niniejszej sprawie była, zatem kwestia, czy podana przez skarżącego okoliczność powinna zostać uznana przez organ za uzasadnioną przyczynę jego niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie.

W świetle powyższych rozważań należy, zdaniem Sądu, podzielić stanowisko organu, że podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca pomylenia terminu nie mogła zostać uznana za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy celem potwierdzenia w wyznaczonym terminie gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia. Skarżący własnoręcznym podpisem potwierdził w karcie wizyt fakt poinformowania go o wyznaczonej na dzień 2 grudnia 2011 r. dacie kolejnej wizyty w Urzędzie Pracy. Przy powiadomieniu o wyznaczonym terminie kolejnej wizyty zachowana została, zatem, wbrew zarzutom skargi, zasada pisemności wynikająca art. 14 § 1 k.p.a. Skoro natomiast skarżący zdawał sobie sprawę z tego, że ma problemy ze wzrokiem to, wykazując należytą staranność, mógł zwrócić się do pracownika Urzędu Pracy o potwierdzenie prawidłowości odczytania przez niego daty zapisanej w karcie wizyt. Organ nie miał natomiast obowiązku wysyłania do skarżącego odrębnego zawiadomienia o terminie kolejnej wizyty, gdyż żaden przepis nie nakłada na urzędy pracy obowiązku zawiadamiania bezrobotnego o terminie kolejnej wizyty w takiej formie.

O powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T.J. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1)

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez mające wpływ na wynik sprawy błędne rozumienie zwrotu "uzasadniona przyczyna" i "powiadomić" oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na błędzie w subsumcji w związku z ustalonym znaczeniem terminu "uzasadniona przyczyna" oraz nieuwzględnieniem skargi, mimo naruszenia ww. przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a także w postępowaniu administracyjnym,

2)

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady pisemności i powiadomienie ustne o wyznaczonym terminie następnej wizyty w urzędzie z naruszeniem wymagań dotyczących wezwań, gdy wzywa organ administracji, tj. art. 14 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 § 2 k.p.a. oraz art. 54 § 1 i 2 k.p.a., a także naruszenie procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 14 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 § 2 k.p.a. oraz art. 54 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3)

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie załączonych do akt sprawy pism z postępowania prowadzonego w trybie skarg i wniosków, tj. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z nierespektowaniem zasady niekonkurencyjności i błędną wykładnia art. 234 k.p.a. oraz naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnieniem skargi mimo rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 234 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., tj. w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego, pominięciem dowodów z postępowania prowadzonego w trybie skarg i wniosków, niezebraniem i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego,

4)

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w związku z pominięciem dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego i jego nieuwzględnieniem przy ustaleniu stanu faktycznego, tj. naruszeniem przepisu art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 20012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo istotnego naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w związku z pominięciem w postępowaniu administracyjnym dowodów, nierespektowaniem obowiązków ciążących na organie administracji w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braku oceny całego materiału dowodowego przy ustaleniu stanu faktycznego,

5)

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez wydanie zaskarżonego wyroku bez wymaganego uzasadnienia i braku określenia przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - mimo rażącego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku art. 8 i art. 11 k.p.a., w związku z brakiem wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewyjaśnieniem przyczyn nieuwzględnienia części materiału dowodowego oraz błędne uzasadnienie prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewoda (...), wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie oficjalności, w postępowaniu administracyjnym nie rozważył problemów skarżącego ze wzrokiem. Wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów wynikających z przytoczonych przez skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych. Podniósł, że Sąd ten, co prawda powołał się na utrwalony w orzecznictwie sposób rozumienia terminu "uzasadniona przyczyna", ale nie przywołał żadnych orzeczeń z dorobku orzecznictwa, które ten pogląd utrwaliły, na podstawie których można byłoby ustalić istnienie takiego utrwalonego w orzecznictwie poglądu i sprawdzić, czy został wypracowany na podstawie analogicznego lub podobnego stanu faktycznego. Podniósł, że Sąd nie przedstawił rozumowania, które wskazywałoby, dlaczego należy przyjąć takie znaczenie zwrotu "uzasadniona przyczyna", jakie zostało przedstawione w zaskarżonym wyroku. Takie jego określenie nie wynika z przepisów, które Sąd przywołał, tj. art. 33 ust. 3 zd. pierwsze oraz ust. 3 w pozostałej części oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i nie wynika z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował interpretację zwrotu "uzasadniona przyczyna" do stanu faktycznego, który nie wystąpił w tej sprawie. Podniósł, że Sąd podzielił pogląd, którego Wojewoda (...) nie wyraził, że pomylenie terminu nie mogło stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Stwierdził, że skoro skarżący zdawał sobie sprawę z tego, że ma problemy ze wzrokiem, to wykazując należytą staranność mógł zwrócić się do pracownika urzędu pracy o potwierdzenie prawidłowości odczytania daty zapisanej w karcie wizyt. Skarżący wyjaśnił, że z jego oświadczenia i z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu, kiedy wyznaczano mu datę kolejnej wizyty nie wiedział jeszcze o tym, że powinien nosić okulary, a dowiedział się o tym dopiero w grudniu.

Podniósł, że z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, by można było twierdzić, że skarżący pomylił wyznaczoną datę obowiązkowej wizyty. Wojewoda analizował podaną w oświadczeniu przyczynę niestawiennictwa, która polegała na błędnym odczytaniu daty z powodu wady wzroku, a nie na błędnym odczytaniu w wyniku pomyłki. Podniósł, że skarżący źle odczytał, ale niczego nie pomylił. Zgłosił się w urzędzie w terminie takim, jaki odczytał. Zatem stwierdzenie o pomyłce miało wpływ na wynik sprawy, bowiem z terminem, który bezpodstawnie przyjął Sąd I instancji, łączy się nieuzasadniona sugestia, że skarżący czegoś zaniedbał, jakby przyczyna jego nieobecności w wyznaczonym dniu zależała od jego woli lub przeszkody, na którą miał wpływ. Wskazał, że w oświadczeniu podał przyczynę, która spełnia opisane przez Sąd i Wojewodę wymagania, by być uznaną za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie ciążącego na organach administracji obowiązku ustalenia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego. Sąd nie odniósł się do zarzutu, że z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynikał dla skarżącego obowiązek udokumentowania przyczyny niestawiennictwa. Podniósł, że podana przez skarżącego przyczyna mogła być poddana weryfikacji, gdyby postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami obowiązującymi organy administracji, gdyby skarżący przed wydaniem decyzji dowiedział się, że organ wydający decyzję jest zainteresowany dodatkowym materiałem dowodowym.

Dalej wskazano, że skarżący został powiadomiony ustnie o terminie obowiązkowej wizyty, choć zachowanie takiej formy powiadomienia nie wynikało z troski o dobro jego interesów, a naruszenie zasady pisemności miało wpływ na niestawiennictwo skarżącego w wyznaczonym terminie. Argumentował, że organ może zastosować sankcję wynikającą z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeżeli uprzednio ustalił, że strona została powiadomiona o konieczności odbycia obowiązkowej wizyty, w określonej dacie. Podniósł również, że adnotacja w karcie wizyt, poprzez złożenie podpisu nie stanowiła oświadczenia woli skarżącego. Skarżący złożył na piśmie oświadczenie wiedzy, że termin następnej obowiązkowej wizyty jest mu znany. Karta wizyt służy do przyjęcia takiego oświadczenia. Podniósł, że w dniu 9 sierpnia 2011 r. został powiadomiony ustnie o terminie następnej obowiązkowej wizyty. Skutek tak wadliwego powiadomienia jest taki, że skarżący bez swojej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie. Należy, zatem przyjąć, że w dniu 9 sierpnia 2012 r. nie wyznaczono terminu następnej, obowiązkowej wizyty w urzędzie. Wskazał, że podpis w karcie wizyt w prawidłowym toku postępowania, uwzględniającym pewien poziom szacunku dla bezrobotnego obywatela, interesanta - powinien być traktowany jako potwierdzenie odbioru wezwania na piśmie. Stosowana praktyka jest nie tylko niezgodna z ustawą i prawem o postępowaniu w administracji, ale także świadczy o stosunku do osób bezrobotnych. Podniósł, że bezrobotny, który nie nosi notesu, zanotuje datę wizyty na skrawku papieru, gazecie lub obieca sobie zapisać ją po powrocie do domu. Czułby się bardziej poważnie potraktowany, gdyby z urzędu dostał wezwanie. Nosiłby go przy sobie lub położył w domu na regale, jak coś ważnego. W ciągu kilku miesięcy, między jedną, a druga wizytą w urzędzie mógłby kilka razy zapomnieć i sięgnąć do wezwania, by sprawdzić termin kolejnej wizyty.

W skardze kasacyjnej skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 234 § 1 k.p.a. oraz naruszenie zasady niekonkurencyjności postępowania skargowo - wnioskowego z instancyjnym postępowaniem administracyjnym. Nie zgodził się z uzasadnieniem, jakie przedstawił Sąd I instancji, tj., że nie było podstaw do rozpoznania skargi z dnia 13 grudnia 2011 r. w postępowaniu instancyjnym, bo skarga złożona przez stronę, nie była skargą złożoną w toku (w czasie) trwającego postępowania administracyjnego. Podniósł, że Sąd I instancji nie ustalił, kiedy ta skarga wpłynęła do Urzędu Pracy dla W. oraz kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie o pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, skarga z dnia 13 grudnia 2011 r. została złożona w toku trwania postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący poparł skargę kasacyjną, wnioski i wywody w niej zawarte i wniósł o sprostowanie twierdzenia, że się pomylił, co do daty zawartej na wezwaniu do stawienia się w Urzędzie Pracy, a że źle odczytał tę datę. Sprostowanie dotyczy uzasadnienia zarzutu nieustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Oświadczył również, że pomyłką jest, iż nie złożył żadnego dokumentu mającego usprawiedliwiać przyczynę opóźnienia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 234 k.p.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 grudnia 2011 r. w związku z niestawieniem się przez niego w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zauważyć należy, że kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Zauważyć należy, że naruszenie przepisów postępowania stanowi skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi, zatem zachodzić związek przyczynowy. W niniejszej natomiast sprawie powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego skutku, ponieważ do naruszenia takiego nie doszło i w konsekwencji nie zachodziła konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może być, więc trafnym zarzutem kasacyjnym.

Odnosząc się z kolei do kwestii złożonej przez skarżącego skargi z 13 grudnia 2011 skierowanej do Dyrektora Urzędu Pracy (...) W. na pracowników tego Urzędu, to zauważyć należy, że nie była skargą złożoną przez stronę w toku trwającego postępowania administracyjnego. Sporządzona ona został przed wydaniem przez organ decyzji w pierwszej instancji, tj. (...) grudnia 2011 r., a wpłynęła do Kancelarii Urzędu Pracy (...) W. w dniu (...) grudnia 2011 r. Nie było, zatem podstaw do jej rozpoznania przez Prezydenta W. w ramach postępowania o pozbawienie T.J. statusu osoby bezrobotnej.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie - warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo, zatem pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi, więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć ustawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), to nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 142/12). Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności, czy niedbalstwa zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 508/08). Takie natomiast okoliczności jak zapomnienie, czy pomylenie terminu nie mogą stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy celem potwierdzenia w wyznaczonym terminie gotowości do podjęcia zatrudnienia, tym bardziej, że w niniejszej sprawie skarżący własnoręcznym podpisem potwierdził na Karcie wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej fakt poinformowania go o wyznaczonej na dzień 2 grudnia 2011 r. dacie kolejnej wizyty.

Za zupełnie niezrozumiałą należy uznać argumentację skargi kasacyjnej, co do nieprawidłowości poinformowania skarżącego o kolejnej dacie wizyty w Urzędzie Pracy. Z jednej strony, bowiem wskazuje się, że skarżący podpisując Kartę wizyt poświadczył, że data ta jest mu znana, a dodatkowo został ustnie powiadomiony przez pracownika o tej dacie, natomiast z drugiej strony zarzuca się wadliwość tego powiadomienia. Stanowisko skarżącego jedynie potwierdza, że nawet gdyby skarżący miał poważne problemy ze wzrokiem to powiadomiony został dodatkowo ustnie przez pracownika urzędu o dacie wizyty. W stanie faktycznym niniejszej sprawy pozostaje stwierdzić, że skoro skarżący podpisał się na Karcie wizyt, to widział datę następnej wizyty, ale również ją usłyszał, skoro - jak twierdzi - został ustnie o niej poinformowany. Wskazać trzeba, że na organie nie ciążył żaden obowiązek wynikający z przepisów prawa zawiadomienia skarżącego dodatkowo, odrębnym pismem o dacie obowiązkowej wizyty w urzędzie pracy. Rzetelność i odpowiedzialność osoby zdolnej i gotowej do podjęcia pracy, korzystającej z pomocy organu zatrudnienia, wymaga podjęcia takich czynności, które umożliwią realnie skorzystanie z pomocy tego organu i w konsekwencji faktyczne znalezienie pracy. Zauważyć należy, że skarżący nie pierwszy raz nie stawił się na wyznaczoną wizytę w Urzędzie Pracy. Z Karty wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej wynika, że T.J. również w dniach 20 grudnia 2010 r. oraz 7 stycznia 2011 r. nie stawił się w organie zatrudnienia. Wskazaną absencję organ jednak usprawiedliwił, przyjmując ówcześnie, że podana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa była "uzasadniona".

Nie można jednak obecnie przyjąć, że niestawiennictwo w dniu 2 grudnia 2011 r. również miało taki charakter, tj. było obiektywnie niemożliwe, niezależne od woli bezrobotnego i wystąpiły takie przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu. Tylko, bowiem takie okoliczności mogłyby zostać uznane za "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Poza tym zauważyć trzeba, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie pomylił się, co do dnia wizyty, jeżeli by uznać za datę tej wizyty datę przyjętą przez skarżącego jako prawidłową, to datą kolejnej obowiązkowej wizyty w urzędzie pracy nie jest ta, wobec której skarżący miał przeświadczenie, że jest prawidłowa, ale ta, która wynika z akt sprawy, w tym z Karty wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej.

Wyjaśnić również należy, że Sąd I instancji nie miał obowiązku przedstawienia w swoim uzasadnieniu poglądów orzecznictwa wspierając tym samym, a wręcz, udokumentowując, że okoliczności powołane przez skarżącego nie stanowią uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa na wizycie w urzędzie pracy, a w konsekwencji, że należało orzec o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Sąd dokonuje samodzielnie oceny legalności zaskarżanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w oparciu o obowiązujące w danym zakresie prawo. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wyroki sądów wiążą bezwzględnie organy administracji tylko w sprawach, w których zostały wydane i nie są wiążące dla organów w innych sprawach, czego potwierdzeniem jest treść art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo natomiast art. 190 powołanej ustawy zawiera zasadę związania sądu orzekającego, orzeczeniem innego sądu. W myśl tego przepisu, zdanie pierwsze, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym zakresie Sąd I instancji nie naruszył prawa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.