I OSK 645/14 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I OSK 645/14 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1712169

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. I OSK 645/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Bank (...) S.A. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/13 w sprawie ze skargi (...) Bank (...) S.A. w (...) na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania

1.

uchyla zaskarżony wyrok;

2.

stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

wymierza Prezydentowi (...) grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych;

4.

umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Prezydenta (...) do wydania decyzji w określonym terminie,

5.

zasądza od Prezydenta (...) na rzecz (...) Bank (...) S.A. w (...) kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/13 oddalił skargę (...) Bank (...) S.A. w (...) na bezczynność Prezydenta (...) w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w (...) przy ul. (...), obecnie (...), oznaczoną jako działka nr (...).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w sprawie o odszkodowanie za ww. nieruchomość wydzieloną pod drogę. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując na załączone do skargi dokumenty. Podniósł, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege (prawo do odszkodowania). Skarżący podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 687/11 przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący wskazał na treść przepisu art. 35 k.p.a. i podniósł, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Skarżący podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta (...), w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa o obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za niezasadną. Podniósł, że cywiloprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. (...) Bank (...) wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta (...) z (...) października 2012 r. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność. Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji.

Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Organ podniósł, że skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień.

W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne. Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, postępowania zakończonego decyzją podziałową, skarżący wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek w (...), z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowych z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania. W kwestii stanowiska Prezydenta w przedmiocie niezakończenia negocjacji skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji i wszczęte postępowanie administracyjne. Prezydent (...) decyzją z (...) maja 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...) z (...) sierpnia 2010 r. Wyrokiem z 21 grudnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 687/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta (...). Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność. Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to skarżący wskazał, że (...) Bank (...) SA jest spółką tożsamą z dawnym (...) Bankiem (...) SA.

Pismem procesowym z 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta (...) z (...) listopada 2013 r. nr (...) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr (...).

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że postanowienie to zostało mu doręczone 19 listopada 2013 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Sąd zobligowany był zatem uwzględnić, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów (art. 103 k.p.a.), a zatem organ od tejże chwili nie pozostaje w bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie wcześniejszego stanowiska organu o niezakończeniu rokowań. Zawiesić bowiem można postępowanie które było wcześniej wszczęte. Ponadto w niniejszej sprawie już zapadły decyzje w przedmiocie odszkodowania, które były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego stanowisko organu o niezakończonych rokowaniach jest niezasadne.

W ocenie Sądu I instancji nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Otóż wszedł on w prawa i obowiązki (...) Banku (...) jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł (...) Bank (...) S.A. w (...), domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1.

art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej, jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ od kilkunastu miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności zarówno w chwili wnoszenia skargi na bezczynność jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowaniu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, które nastąpiło dopiero 6 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji;

2.

art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, na podstawie błędnego uznania, że zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z przepisów art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego;

3.

art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konstytucyjnej zasady prawa do Sądu, poprzez uznanie, iż w sytuacji gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest do oddalenia skargi, podczas gdy przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż w każdej sprawie administracyjnej organ mógłby zawiesić postępowanie tuż przed terminem rozprawy przed Sądem administracyjnym w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność, a Sąd byłby w takiej sytuacji zobligowany do oddalenia skargi, nawet w sytuacji gdyby stan bezczynności w danej sprawie tuż przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu niewątpliwie istniał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazywano, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W tej sprawie zarzuty kasacyjne okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wskutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obie nowele weszły w życie w 2011 r.) - rozszerzono katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych.

W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraz "jednocześnie". Słowo to nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że również wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Choć postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie (zaskarżeniu) w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w przypadku wydania takiego postanowienia, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za swoje działania (czy ich brak).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu do czasu zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta (...) z (...) listopada 2013 r., albowiem postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010 r. Brak załatwienia sprawy przez okres blisko 4 lat należy uznać za stan bezczynności, aczkolwiek bezczynność ta nie ma charakteru rażącego, gdyż organ podejmował czynności, w tym wydawał decyzje, tyle tylko, że nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w (...) przy ul. (...), obecnie (...), oznaczoną jako działka nr (...). Z uwagi jednak na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania obecnie jest zawieszone, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. W tym zakresie więc postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle ustalonego stanu faktycznego tej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł. Wysokość grzywny uzasadnia przede wszystkim czas, przez jaki nierozstrzygnięto sprawy ostatecznie (prawomocnie) oraz niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego w postaci błędnego określenia skutków z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. To z kolei daje podstawę do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. Stąd należało zaskarżony wyrok uchylić, orzec o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zobowiązania Prezydenta (...) do wydania decyzji w określonym terminie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzić, że bezczynność tego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) oraz wymierzyć Prezydentowi (...) grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z kolei o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.