I OSK 617/10 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 745275

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r. I OSK 617/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz, WSA del. do Wojciech Mazur.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 284/09 w sprawie ze skargi M.B. na rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 284/09 oddalił skargę M.B. na rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in. co następuje:

Komendant Miejski Policji w Chełmie rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zwolnił M.B. ze służby w Policji.

W odwołaniu od tegoż rozkazu skarżący podniósł, iż orzeczenie Komisji Lekarskiej z (...) kwietnia 2008 r. stwierdzające niezdolność jego do służby w Policji w dniu (...) kwietnia 2009 r. straciło ważność.

Utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz w dniu (...) kwietnia 2009 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji powołał się na ostateczne orzeczenie nr (...) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie z dnia (...) kwietnia 2008 r., które uznawało M. B. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zdolnego do wykonywania pracy poza służbą w resorcie MSWiA. Skarżącego zaliczono do trzeciej grupy inwalidzkiej. Komisja określiła nadto, że inwalidztwo jest czasowe i wyznaczyła termin badania kontrolnego na kwiecień 2009 r.

Organ wyjaśnił, iż całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności psychologicznej i wyklucza możliwość pełnienia służby w formacji uzbrojonej jaką jest Policja. Stwierdzone u funkcjonariusza schorzenia nie pozwalają na pełnienie służby i mają charakter trwały. Wyznaczenie terminu badania kontrolnego dotyczy jedynie orzeczonego czasowo inwalidztwa, zaś kolejne orzeczenie komisji nie będzie mało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem trwała niezdolność do służby została już przez komisję lekarską stwierdzona w powołanym orzeczeniu OKL nr (...).

Stwierdzenie przez komisję całkowitej niezdolności do służby stanowiło podstawę do rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, stanowiącego o konieczności zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby.

Ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowiąc, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, iż nie można zwolnić ze służby policjanta w trakcie jego choroby, jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od daty zaprzestania przez niego służby z tego powodu.

Skarżący zaprzestał służby z powodu choroby z dniem 28 kwietnia 2008 r. (o czym świadczy przedłożone przez niego zwolnienie lekarskie), a następnie - po przywróceniu do służby na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. - zgodnie z rozkazem, personalnym nr (...) Komendanta Miejskiego policji w Chełmie - został zwolniony od zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby. W związku z powyższym, dwunastomiesięczny termin od zaprzestania służby przez wymienionego upłynął z dniem 28 kwietnia 2009 r.

Skarżący na swój wniosek został skierowany na badania kontrolne do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Lublinie. Do dnia wydania rozkazu personalnego przez organ drugiej instancji nie wpłynęło do organu orzeczenie właściwej komisji lekarskiej MSWiA, z którego wynikałoby, że policjant odzyskał zdolność do pełnienia służby.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie skargę na to orzeczenie, w której zarzuca, że orzeczenia: Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Lublinie Nr 50/2008 z dnia 30 stycznia 2008 r. i Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. zostały wydane niezgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "komisje lekarskie orzekają w składzie trzech osób. Orzeczenie podpisują wszyscy członkowie komisji." Na orzeczeniach widnieje tylko podpis przewodniczącego komisji lekarskiej MSWiA.

Ponadto w pouczeniu orzeczenia Nr (...) OKL MSWiA w Krakowie z dnia (...) kwietnia 2008 r. brak jest informacji, iż może on wnieść odwołanie od tego orzeczenia. Zdaniem skarżącego takie odwołanie wnosi się do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie. Wydane na podstawie § 30 i § 31 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 lipca 1991 r. orzeczenie CKL MSWiA w Warszawie jest ostateczne i wiążące dla komisji niższego szczebla. Skarżący zatem uważa, że orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby w Policji nie przeszło przez cały tok instancyjny przewidziany rozporządzeniem.

Skarżący podnosi, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.) "pierwsze badanie kontrolne przeprowadza się po upływie trzech lat od wydania orzeczenia o inwalidztwie, a następne badania kontrolne - nie rzadziej, niż co pięć lat". Tak wiec skarżący uważa, że skoro w jego przypadku wyznaczono badanie kontrolne po upływie roku, jego stan zdrowia może ulec poprawie. Mylnie zatem twierdzi organ drugiej instancji, że niezdolność taką komisja orzeka w przypadku braku prognoz co do poprawy stanu zdrowia badanego. Tym samym w orzeczeniu OKL Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. nie została stwierdzona trwała niezdolność skarżącego do służby w Policji.

Skarżący zarzuca również, że organ pierwszej instancji w kwietniu 2009 r. nie podwyższył mu dodatku służbowego za kwiecień 2009 r., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają prawa.

Nietrafnie skarżący zarzucił, że rozkaz został wydany na podstawie nieostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79 poz. 349) komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach:

1)

wojewódzkie komisje lekarskie, działające jako pierwsza instancja,

2)

okręgowe komisje lekarskie, działające jako druga instancja.

Tym samym cały tok instancyjny orzekania lekarskiego został wyczerpany poprzez wydanie wskazanych orzeczeń nr 50/2008 Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r. oraz nr (...) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie z dnia (...) kwietnia 2008 r.

Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. I OSK 691/06 (LEX nr 344065) w którym stwierdzono, że orzeczenie komisji lekarskiej, które przeszło cały tok instancyjny przewidziany przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) i podlegało ocenie merytorycznej, jest wiążące dla organu wydającego decyzje w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, Centralna Komisja Lekarska sprawuje nadzór nad działalnością komisji, o których mowa w ust. 1. Nie jest to jednak kolejna instancja odwoławcza dla osób podlegających badaniu. Do tej komisji może zwrócić się wyłącznie członek komisji lekarskiej mający w sprawie orzeczenia odrębne zdanie, wnosząc na piśmie sprzeciw od orzeczenia z podaniem uzasadnienia. W takim przypadku przewodniczący komisji lekarskiej przesyła orzeczenie wraz z załączonym sprzeciwem i pozostałymi dokumentami do Centralnej Komisji Lekarskiej, która obowiązana jest zająć stanowisko w sprawie w ciągu 7 dni od jego otrzymania.

Nie jest trafne również stanowisko skarżącego odnośnie charakteru orzeczenia, które, jego zdaniem, nie przesądza o trwałości stanu niezdolności do służby w Policji.

Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych orzeczenie komisji lekarskiej może zawierać: określenie "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby.

Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dominuje pogląd, że orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby wydane na podstawie § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia jest tożsame z pojęciem trwałej niezdolności policjanta do służby w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wskazana tożsamość wynika z zaznaczonej wyżej cechy trwałości diagnozowanego stanu zdrowia na moment orzekania przez komisję, która zresztą nie może inaczej określić trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby, jak tylko przez zastosowanie zwrotu zawartego w powyższym przepisie. Przepis ten nie używa pojęcia "trwałej niezdolności do służby", lecz zawiera pojęcie "całkowitej niezdolności do służby", co przesądza o tym, jakich sformułowań obowiązana jest używać komisja lekarska (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1605/07).

Podobnie wskazał również NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1338/05 uznając, że całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe, rozumienie "całkowitej niezdolności do służby" wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Przedstawione wyżej poglądy podzielił Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę.

Nadto Sąd odniósł się do dołączonego przez organ do akt sprawy na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. ostatecznego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie z dnia 2 lipca 2009 r. nr 37/2009, wydanego na wniosek skarżącego, które stwierdza, że skarżący mimo upływu czasu nadal nie jest zdolny do służby w Policji, natomiast jest zdolny do innej pracy.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia prawa poprzez to, że organ pierwszej instancji w kwietniu 2009 r. nie podwyższył skarżącemu dodatku służbowego za kwiecień 2009 r., wbrew obowiązkowi wynikającemu z dnia art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Zgodnie z § 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. - dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego jest więc decyzją uznaniową zwierzchnika danego funkcjonariusza. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skarżący przez ostatni rok służby nie pełnił żadnych obowiązków i w jego ocenie nie wystąpiły więc przesłanki do podwyższenia dodatku.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.B., reprezentowany przez adwokata Mariusza Janigę i zaskarżając wyrok w całości skargę oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1)

błędną wykładnię art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż został zachowany nieprzerwany okres ochronny, który chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie 12 miesięcy choroby,

2)

błędną wykładnię art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że możliwe było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji pomimo braku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby,

3)

błędną wykładnię art. 42 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżący został przywrócony do służby w Policji w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 244/08,

4)

błędne zastosowanie przepisu określonego w § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) poprzez zwolnienie od zajęć służbowych od dnia zwolnienia ze służby pomimo braku atrybutu prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 244/08,

5)

błędną wykładnię art. 42 ust. 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż okresem pozostawania poza służbą jest okres wskazany i opisany przez organy Policji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1)

art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi do wykroczenia poza granice zaskarżenia i pominięcie obrazy art. 10 § 1-3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji,

2)

art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową ocenę, wyrażające się w tym, iż zaskarżona decyzja Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawierała dostatecznego uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3)

art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

4)

art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania,

5)

naruszenie art. 151, art. 168, art. 170 ustawy p.p.s.a.,

6)

naruszenie art. 286 § 2 w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez niezachowanie określonych ustawowo terminów do załatwienia sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołuje wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. sygn. III SA/Lu 244/08, uchylający poprzednio wydane przez organy Policji rozkazy o zwolnieniu skarżącego ze służby. Z uwagi na zamieszczone w wyroku orzeczenie o tym, że uchylone rozkazy nie podlegają wykonaniu (art. 152 ustawy p.p.s.a.) rozkazy te utraciły moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku co nastąpiło dopiero 19 grudnia 2008 r. Wyrok do tego czasu nie wywoływał skutku prawnego.

Przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o policji skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby następuje w dacie prawomocności wyroku. Takie powiązanie skutków wyroku WSA uzasadnione jest tym, że dopiero prawomocny wyrok wywołuje określone skutki prawne, gdyż w myśl art. 170 p.p.s.a. wiąże strony postępowania oraz Sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i organy. Skarżący powołuje się na przepis art. 286 § 1 p.p.s.a. nakazujący po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu pierwszej instancji zwrot akt oraz § 2 określający termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, który to termin określają w tym przypadku przepisy art. 35 i 36 k.p.a. W toku tego postępowania organy obowiązane są przestrzegać zasad przewidzianych w art. 7 oraz przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący podważa ocenę, iż całkowita niezdolność do służby jest równoznaczna z trwałą niezdolnością do jej pełnienia, na co powołuje wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r. K 36/00 (OTK-A z 2002 r. nr 5, poz. 63) i z 23 listopada 2009 sygn. P 61/08, wyrok NSA z 14 lutego 2007 r. I OSK 691/06, wyrok WSA w Gliwicach z 30 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/GL 91/05 oraz pismo CKL MSWiA z 14 sierpnia 2009 r.

Dalej autor skargi kasacyjnej podaje, iż skarżący nie wiedział o możliwości wniesienia skargi na orzeczenie OKL, dowiedział się o tym dopiero w lutym 2010 r., a wydane w jego sprawie orzeczenia są sprzeczne z prawem.

Naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 skarżący uzasadnia tym, iż nie można z policjantem bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem okresu, o którym mowa w tym przepisie. Przesłanki tam określone nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, co stwierdził NSA w wyroku z 5 lipca 2006 r. I OSK 1338/05. Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. II SA 704/01. Jednakże w żadnym razie nie powinna być stosowana wykładnia zawężająca jak to miało miejsce w tej sprawie. Skarga kasacyjna przywołuje orzecznictwo NSA - wyrok z 26 października 2006 r. I OSK 299/06 przyjmujący, że wystarczy by policjant przebywał nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich w ciągu 12 miesięcy przed dniem zwolnienia ze służby, zaś w wyroku z 12 marca 2001 r. II SA 3145/00 NSA stwierdził, że art. 43 ust. 1 nie pozwala na łączenie okresów przebywania na zwolnieniach lekarskich.

Zdaniem skarżącego w okresie od prawomocnej decyzji o zwolnieniu ze służby do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie stosunek służby nie istniał. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do wydawania rozkazów personalnych.

W związku z powyższym łączenie okresu pozostawania poza służbą w przypadku, gdy stosunek służbowy nie istniał (w art. 42 ust. 5) do okresu ochronnego (art. 43 ust. 1), gdzie stosunek służbowy musi trwać nieprzerwanie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, nie może odnieść określonych skutków prawnych.

Okres od dnia, w którym rozkaz o zwolnieniu ze służby stał się ostateczny do dnia, w którym uprawomocnił się wyrok o uchyleniu tego rozkazu jest okresem pozostawania poza służbą, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Skarżący od 31 maja 2008 r. do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie, tj. 19 grudnia 2008 r. pozostawał poza służbą w Policji (stosunek służbowy w tym czasie nie istniał).

Wobec powyższego skarżącemu powinno być przyznane świadczenie za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości, tj. za okres 6 miesięcy.

Skarżący otrzymał ww. świadczenie tylko za okres 5 miesięcy, co niekorzystnie wpływa na jego sytuację materialnoprawną.

Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2004 r. sygn. akt III SA 1456/02).

Dlatego też, nie zostały w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśnione podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Wskazuje to na naruszenie przez organy Policji przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.) i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, tym samym przyznał słuszność przepisów zastosowanych przez te organy administracji. Jakkolwiek adresatem zarzutu naruszenia prawa w skardze kasacyjnej może być tylko Sąd pierwszej instancji, to jednak to, co w art. 174 pkt 1 ustawy określono jako "niewłaściwe zastosowanie" jest niczym innym, jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. nakazującego udzielenie stronom informacji, zwłaszcza gdy działają one bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a bierność organu stanowi naruszenie prawa bez względu na to w jakiej fazie postępowanie miało miejsce.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie uznał za zasadne zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Jako niezasadny uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przepis ten określa granice orzekania stanowiąc, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji skarżący wiąże z niedostrzeżeniem przez ten Sąd naruszenia przez organy przepisów art. 7, 9, 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak istotnej w tej sprawie okoliczności, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu prowadzonym powtórnie po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 244/08. Powodem uchylenia tych decyzji było naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na niezachowaniu przez organy dwunastomiesięcznego okresu ochronnego przy zwolnieniu ze służby. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. w dalszym postępowaniu organy były związane tą oceną. W postępowaniu prowadzonym dotychczas, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa procesowego.

Uchylenie przez WSA dotychczasowych decyzji nie oznaczało prowadzenia postępowania od początku, lecz jego kontynuację. Nie można zatem przypisać organom błędów w zakresie informowania stron, których o przysługujących uprawnieniach w sferze prawa materialnego w sposób wyczerpujący informowało uzasadnienie wyroku Sądu, natomiast udział strony w tej fazie postępowania nie wymagał podejmowania przez organ ani czynności określonych w art. 9, ani też w art. 10 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniało przyjętą podstawę prawną, zawierało nadto uzasadnienie faktyczne i prawne.

Podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 286 ustawy p.p.s.a., a w zw. z nim przepisów art. 35 i 36 k.p.a. chociaż słusznego, nie można uznać za zasadny. Opóźnienie organu w wydaniu decyzji po zwrocie akt nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ramach zarzutu z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. skutecznie można podnosić naruszenie prawa tego rodzaju, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przewlekłość postępowania stanowiąca bez wątpienia naruszenie przepisów procedury i zasady szybkości postępowania z reguły nie wywiera wpływu na wynik postępowania i tak też stało się w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zresztą, aby naruszenie ww. przepisów proceduralnych miało wpływ na wynik postępowania, a tym bardziej aby wpływ ten miał charakter istotnego.

Nie uznał za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 152, 168 i 170 ustawy p.p.s.a., bowiem zarzuty te mogły dotyczyć jedynie postępowania zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie z dnia 24 listopada 2008 r. o przywróceniu skarżącego do służby w Policji.

Rozkaz ten nie został zaskarżony przez M. B. i stał się ostateczny. W myśl zasady ogólnej trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje ona tak długo dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie.

Skutki prawne z decyzji ostatecznej wiążą więc zarówno strony jak i organy, uwzględniać to także winien Sąd administracyjny.

Wobec tego, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie był uprawniony w tym postępowaniu do oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w dniu 24 listopada 2008 r. w przedmiocie przywrócenia do służby, jak również skutków wyroku NSA w Lublinie z dnia 21 października 2008 r. w aspekcie terminu przywrócenia do służby.

Zarzuty naruszenia art. 152, 168 i 170 ustawy p.p.s.a. nie mogą być więc rozpatrywane przez Sąd odwoławczy w ramach postępowania kasacyjnego od wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 284/09.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd odwoławczy również odmówił im trafności. Istotnym i podlegającym rozpatrzeniu w tym postępowaniu jest zarzut naruszenia przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje obowiązek organu policyjnego zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, zaś przepis art. 43 ust. 1 ma charakter ochronny zakazując zwolnienia przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Wydane w sprawie decyzje zarówno pierwszej instancji w dniu (...) kwietnia 2009 r. jak i decyzja ostateczna przepisów tych nie naruszają.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżący zaprzestał pełnienia służby od dnia 28 kwietnia 2008 r., tj. od czasu dostarczenia zwolnienia lekarskiego. Okres ochronny z art. 43 ust. 1 ustawy kończył się zatem w dniu 28 kwietnia 2009 r. Zwolnienie strony ze służby z dniem (...) kwietnia 2009 r. odpowiadało zatem regulacji przewidzianej w powołanym przepisie.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż organy prawidłowo obliczyły okres 12 miesięcy licząc go od daty faktycznego zaprzestania służby. Błędnie skarżący domaga się, aby do okresu tego nie wliczono okresu pozostawania poza służbą, a także aby termin ten liczony był od początku.

Za prawidłowością wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji przemawia wykładnia systemowa przepisu art. 42 ustawy o Policji. Przepis ten w ust. 1 stanowi o powinności przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z Policji. Ust. 5 reguluje uprawnienia policjanta przywróconego do służby do uzyskania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, jednak nie więcej niż za okres 6 miesięcy.

Przy wykładni przepisu art. 43 ust. 1 należy jednakże uwzględnić regulację art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, który nakazuje okres za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne wliczać do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 20 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1.

Zatem w kontekście tego przepisu okres ten traktowany jest na równi z okresem, pełnienia służby. Dodać należy, iż omawiany przepis także okresu za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu.

W świetle powyższej regulacji nie można przyjąć, iż zaistniała przerwa w pełnieniu służby, od dnia 31 maja 2008 r. do czasu przywrócenia do służby skoro przepisy prawa nakazują w takich przypadkach przyjmować ciągłość służby.

Uprawnienie to odnosi się także do stosowania okresu ochronnego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem w ramach tego samego aktu prawnego przyjmować, iż w pewne okresy podlegają wliczeniu do stażu służby, zaś przy stosowaniu przepisu, który odnosi się do terminu "zaprzestania służby" przyjmować, że okres za który policjant otrzymał równoważne uposażenie świadczenie nie ma znaczenia prawnego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie przyjęcia, iż skarżący został przywrócony do służby w Policji w dniu ogłoszenia wyroku WSA w Lublinie oraz naruszenia § 23 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby poprzez zwolnienie od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby należy stwierdzić, iż zarzuty te mogą odnosić się wyłącznie do rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Chełmie z dnia 24 listopada 2008 r.

W myśl § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawach dot. stosunków służbowych policjantów w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. Jeśli więc skarżący negował przyjęte daty przywrócenia do służby oraz niezwłoczne zwolnienie go od zajęć służbowych, winien wnieść odwołanie od rozkazu, a następnie po uzyskaniu niekorzystnej decyzji ostatecznej skargę do Sądu administracyjnego.

Decyzja z dnia 24 listopada 2008 r. stała się ostateczna wskutek niezaskarżenia jej przez stronę i jako taka wiąże zarówno organ jak i stronę postępowania, a także nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.