Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2751897

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 3 września 2019 r.
I OSK 608/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak (spr.), del. WSA Jakub Zieliński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 594/17 w sprawie ze skargi S.S. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej

1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę;

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 594/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) na rzecz skarżącego S.S. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w (...) na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu rachmistrza celnego do dnia (...) marca 2017 r. W dniu (...) maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji. Skarbowej w (...), dalej jako "DIAS", z dnia (...) maja 2017 r., nr (...), w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.); dalej jako "ustawa wprowadzająca" lub "PwKAS", otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...), od dnia (...) czerwca 2017 r.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r., skarżący złożył wezwanie do DIAS o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, a w dniu (...) maja 2017 r. przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Następnie pismem z dnia (...) maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem DIAS, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie CeIno-Skarbowej. Kolejnym pismem z dnia (...) maja 2017 r. skarżący wystąpił do DIAS z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r., nr (...), DIAS poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej. Innym pismem z tej samej daty, o nr (...) DIAS poinformował skarżącego, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.); dalej jako "ustawa o KAS", funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. Jednakże w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1. pkt 2 ustawy o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Z kolei pismem z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...), DIAS wskazał, iż przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Następnie pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. skarżący wniósł do DIAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącego, że przedstawiona mu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w (...) nie ma charakteru aktu administracyjnego, a w związku z tym nie ma tu zastosowania przepis art. 52 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.".

Wobec powyższych, w dniu (...) lipca 2017 r. S.S. złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, dalej również jako "WSA", skargę na złożoną mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...), uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w której wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

Zaskarżonej propozycji zarzucił (1) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy, w świetle art. 165 ust. 3. i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłane, (2) niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Podniósł także, iż działanie organów nie było właściwe w stosunku do niego z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby, Ponadto wskazał, iż w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy wnosi o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Postanowieniem WSA z dnia 7 listopada 2017 r. dopuszczano Związek Zawodowy C. w (...), dalej jako "C." do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącemu co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej. Dopuszczalność sąd ten wywiódł z zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedmiotowa propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, to propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. A zatem pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie jest decyzją administracyjną.

Następnie sąd pierwszej instancji odnosząc się do cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, do cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § . 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdził, że (1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego, (2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej, (3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj., nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta, przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną, (4) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, (5) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Dalej WSA wskazał, że merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu jest dopuszczalna, gdyż wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. i złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Zaznaczył przy tym, że nie powinny obciążać skarżącego negatywne skutki procesowe niejasności sytuacji prawnej podmiotów prawa w świetle przepisów ustawy wprowadzającej.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie podziela on zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 PwKAS, DIAS mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest bowiem realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy.

Sąd ten zaznaczył, że przyczyny, z powodu których Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS wynika bowiem jednoznacznie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Tak więc zdaniem WSA zgodnie z brzmieniem przepisu, oprócz treści propozycji dotyczącej zatrudnienia (które propozycja zawiera), winna ona odnosić się także do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Powinna zatem być uzupełniona i o powyższe, ustawowo przewidziane, przesłanki.

Dalej WSA wskazał, że skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego na skutek przekształcenia (art. 171 ust. 1 pkt 1) lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2), a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Opisane więc w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. WSA powołał się w tym miejscu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109),

W ocenie WSA skoro ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej kryteria, jakimi DIAS ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Zdaniem WSA organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ogóle nie odniósł się do ustawowych przesłanek, a przynajmniej ich nie uzewnętrznił i nie uzasadnił przyczyn dokonanego wyboru przedstawionej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, zamiast np. przedstawienia propozycji służby.

Sad pierwszej instancji wskazał, że choć z literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania, to okoliczność ta nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Zdaniem WSA wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje bowiem na to, że skoro ustawodawca określił ustawowe kryteria wyboru przez organ stosownej propozycji, to motywy jego działania winne być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą. Ponadto skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa.

Sąd ten zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżona została konieczność uzasadniania aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.).

Reasumując w ocenie WSA, organ naruszył art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez brak wykazania zastosowania ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i stosownego w tej mierze uzasadnienia swoich motywów, wobec czego ma on obowiązek ponownego przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wynikające z:

a) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu - propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby - w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji. Skarbowej w (...) stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony;

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu (...) maja 2017 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. ani przepisach szczególnych prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej;

b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia-stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia;

c) art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy o KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie - w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nie możliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017 r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...).

W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i (a) orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, (b) ewentualnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo DIAS z (...) maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, wobec czego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej S.S. przez DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W tej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w PwKAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

W związku z faktem, że w niniejszej sprawie organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, w terminie do 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu ofertę - propozycję pracy, która została następnie przez niego przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżący, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną (...) maja 2017 r. za akt z zakresu administracji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez nią konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione.

Z art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.