Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1440268

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 marca 2014 r.
I OSK 558/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 938/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., II SA/Sz 938/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z (...) czerwca 2013 r., nr (...) w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez I. W. zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka w okresie: od 1 do 31 grudnia 2009 r., od 1 marca do 30 czerwca 2010 r. i od 1 sierpnia do 31 października 2010 r. oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 w łącznej kwocie 828,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 274,40 zł wyliczonymi na dzień wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że pobrany przez skarżącą zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego, zostały pobrane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia w dniu (...) października 2012 r. postępowania, wskutek czego skarżącej odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w wymienionych okresach oraz jednorazowego dodatku. Skarżąca nie odwołała się od wydanej w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z (...) listopada 2012 r., wobec czego wskazana decyzja stała się ostateczna. Oznacza to, że pobrany zasiłek rodzinny wraz z jednorazowym dodatkiem stały się świadczeniami nienależnie pobranymi, co stwierdzone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z (...) grudnia 2012 r. A zatem podlegają one zwrotowi do organu na podstawie decyzji administracyjnej, z uwagi na treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że kontrolowana decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Jest determinowana przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego Sąd I instancji przyjął, że organom nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu wyższego stopnia, że stwierdzone naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 k.p.a. uznać należy za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie doszło też do takiego naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta spełnia warunki nałożone wskazanym przepisem, ponieważ zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a także wskazanie dowodów, na których organ się oparł, wyjaśnienie motywów, którymi organ się kierował orzekając w sprawie oraz odniesienie do zarzutów odwołania.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez I. W. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i błędnie uznał, że naruszenie przez organ administracji I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania,

2.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pomimo tego, że organ administracji błędnie zastosował art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie uznał, że uzasadnienie decyzji spełnia wymagania opisane w art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego z urzędu. Pełnomocnik zaznaczył, że z tytułu świadczonej pomocy prawnej nie otrzymał od skarżącej żadnego wynagrodzenia.

Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia skierowanego do strony informującego ją o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów.

Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje w zakresie prawa do obrony uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97). Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, w której przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji.

Skarżąca nie posiada wykształcenia prawniczego. Gdyby organy administracji dopełniły swoich obowiązków i pouczyły o przysługujących jej prawach, wykazałaby większą aktywność w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozpoznało zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. postawionego w odwołaniu od decyzji. W komparycji decyzji organ wskazał liczne podstawy prawne, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu. Brak jest także pozostałych elementów, które wymienia art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że uzasadnienie tej decyzji odpowiada przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez należytego umotywowania wydanego przez organ orzeczenia, rozstrzygnięcie jest dla strony arbitralne i niezrozumiałe. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ sformułowane w niej zarzuty nie są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki NSA z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06, a także z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). W skardze kasacyjnej I. W. nie wskazała na jakie okoliczności, czy też dokumenty nie mogła się powołać przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie. Nie wykazała też, że ich powołanie mogło spowodować wydanie przez organ administracji innego rozstrzygnięcia w sprawie.

O prawie składania wyjaśnień i wglądu do dokumentacji pouczono skarżącą z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (k. 30 akt administracyjnych). Z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak, żeby skarżąca skorzystała wówczas albo później ze wskazanego uprawnienia. W wyniku wznowienia postępowania wydano decyzję z (...) listopada 2012 r. o uchyleniu wydanej wcześniej decyzji z 30 października 2009 r. i odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W związku z decyzją z (...) listopada 2012 r. wydana została następnie decyzja z (...) grudnia 2012 r. o uznaniu pobranego przez I. W. zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane świadczenia, sprostowane następnie postanowieniem z 2 stycznia 2013 r. Decyzje te poprzedzały decyzję z 17 stycznia 2013 r. o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego, którą następnie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji z (...) czerwca 2013 r. Również w odwołaniu od decyzji z 17 stycznia 2013 r., w której skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazała związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wskazywało, że o charakterze pobranego świadczenia organ przesądził już ostateczną decyzją z (...) grudnia 2012 r. W tym kontekście, związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania przez organ orzekający w I instancji o nakazaniu zwrotu świadczeń uznanych już za nienależnie pobrane a wynikiem sprawy powinien być szczególnie starannie wykazany.

Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest obowiązana uzasadnić, w jaki sposób wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów, ani do ich uzasadniania. Obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia zawiera również art. 176 p.p.s.a.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zaskarżone decyzja "spełnia warunki nałożone wskazanym przepisem (art. 107 § 3 k.p.a.), zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a także wskazanie dowodów, na których organ się oparł, wyjaśnienie motywów, którymi organ się kierował orzekając w sprawie oraz odniesienie do zarzutów odwołania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kwestionując ten pogląd nie uzasadniła, z jakiego powodu uznaje, że naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył tego przepisu, ponieważ rozpoznał wniesioną przez I. W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie i wydał wyrok w sprawie. Samo podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony nie oznacza jeszcze, że w sprawie naruszony został art. 3 § 1 p.p.s.a. Z tego względu również ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. też wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.