Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1925667

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2015 r.
I OSK 534/15
Zwrot wydatków związanych z pobytem w opiece zastępczej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Ewa Dzbeńska, del. WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 542/14 w sprawie ze skargi T. C. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 542/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. C. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Miasta (...) podjęła uchwałę z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

T. C. pismem z dnia 2 października 2012 r. wezwał Radę Miasta (...) do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu zakwestionował § 2 ust. 2 i ust. 3 pkt a) i b), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 do 5, które w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o jakiej mowa w art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. Ponadto wskazał na sprzeczność § 2 z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, oraz niezgodność § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 z art. 194 ust. 3 ustawy. Podkreślił, że § 2 ust. 2 i 3 uchwały wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 194 ust. 2 powoływanej ustawy, a nadto, że § 4 ust. 2 narusza zasadę sformułowaną w art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego.

W odpowiedzi na wezwanie T. C. został poinformowany, że Rada Miasta (...) podjęła uchwałę z dnia (...) października 2012 r., nr (...), w sprawie zmiany uchwały z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), w której uwzględniono wszystkie zgłoszone w wezwaniu zastrzeżenia. Wskazane pismo zostało doręczone w dniu 5 listopada 2012 r.

W dniu 30 października 2012 r. T. C. ponownie wezwał Radę Miasta (...) do usunięcia naruszenia prawa. Jego zdaniem uchwały z dnia (...) marca 2012 r. oraz z dnia (...) października 2012 r. są aktami prawa miejscowego, a stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rady gmin został nałożony obowiązek określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi. W wykonaniu powyższego Rada Miasta uchwaliła w dniu (...) maja 2010 r. uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Pomimo obowiązywania powyższej uchwały obowiązek prowadzenia konsultacji nie jest realizowany, a Rada Miasta podejmuje uchwały w sprawach podlegających konsultacji, których projekty konsultowane nie były. Zaniechanie prowadzenia konsultacji skutkuje tym, że przyjmowane uchwały są nieważne z uwagi na wadliwość ich podjęcia.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. T. C., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem prawa, wskazując że:

1)

§ 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a) i b), § 3 ust. 1, jak również § 4 ust. 1 do 5, w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi,

2)

§ 2 uchwały, zgodnie z którym przyznanie ulgi, w tym w postaci rozłożenia na raty i rozłożenia terminu płatności, może nastąpić na wniosek lub z urzędu, pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, który przewiduje, że przyznanie tych ulg może nastąpić wyłącznie na wniosek,

3)

§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2 jest niezgodny z art. 194 ust. 3 ustawy, który stanowi, że starosta może udzielić ulgi na wniosek lub z urzędu,

4)

§ 2 ust. 2 i 3 uchwały wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 194 ust. 2, który upoważnia radę powiatu do określenia uchwałą jedynie szczegółowych warunków udzielania wymienionych w tym przepisie ulg. Przepis ten nie zawiera natomiast delegacji do określenia trybu udzielania ulg. Natomiast § 2 ust. 2 stanowi, iż podstawą decyzji przyznającej ulgę jest sytuacja materialna, dochodowa i zdrowotna rodziny rodzica biologicznego, a ust. 3 określa środki dowodowe służące ustaleniu tej sytuacji. Tymczasem decyzja, o której mowa w art. 194 ust. 3 wydawana jest na podstawie k.p.a., który w sposób wyczerpujący reguluje m.in. problematykę postępowania dowodowego. Przewidziany w ust. 3 § 2 uchwały katalog środków dowodowych został natomiast zawężony.

Nadto wskazał, że § 4 ust. 2 uchwały narusza zasadę sformułowaną w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem skarżącego Starosta nie ma kompetencji do orzekania na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej o obowiązku ponoszenia odpłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 tej ustawy, wobec tego z rodziców, który obciążony został obowiązkiem dostarczania środków utrzymania prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Oznacza to, że wskazany przepis jest zbędny, gdyż starosta nie może orzekać o odstąpieniu od opłaty, która mocą ustawy nie obciąża zobowiązanego wyrokiem rodzica. Przepis ten ogranicza stosowanie zasady prawomocności orzeczenia sądu do zakresu pozytywnego, tj. zwalnia rodzica z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do kwoty określonej wyrokiem, nadto uchybia zasadzie prawomocności w ujęciu negatywnym, którą pojmować należy jako zakaz orzekania w zakresie ponad kwotę środków utrzymania określoną wyrokiem. Znamienne dla wyroku w sprawie alimentów jest bowiem to, iż środki utrzymania ponad kwotę określoną wyrokiem obowiązany jest dostarczać z reguły drugi z rodziców lub prawny opiekun.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała oraz uchwała ją zmieniająca z dnia (...) października 2012 r. podjęte zostały bez obligatoryjnych konsultacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Nadto skarżący wskazał, że na podstawie uchwały z (...) marca 2012 r. wydana została wobec niego decyzja z dnia (...) sierpnia 2012 r. o odmowie odstąpienia od opłaty, co uzasadnia jego interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie podniósł, że sama zmiana uchwały nie powoduje usunięcia skutków naruszenia prawa. Uchwała w pierwotnym brzmieniu stanowiła podstawę prawną dla decyzji administracyjnej. Skutki prawne uchwały nie są możliwe do wyeliminowania w inny sposób, jak przez stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zaznaczono, że stanowisko takie aprobowane jest w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (NSA z 4 lipca 2010 sygn. akt II OSK 1783/10). W związku z tym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Prezydent Miasta (...) wniósł o oddalenie skargi. Rada Miasta (...) uchwałą z dnia (...) października 2012 r. w całości uwzględniła zarzuty opisane w pkt od 1 do 4 skargi. Ponadto postanowienia uchwały nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2013 r., IV SA/Gl 1/13, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r. oraz zmieniającej ją uchwały Rady Miasta (...) z (...) października 2012 r. Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny do skutecznego wniesienia skargi wynikający z faktu bycia stroną niezakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym problematyką zaskarżonej uchwały. Powołując się na informację pełnomocnika organu o nieprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi Sąd Wojewódzki uznał, że brak przeprowadzenia konsultacji stanowił przesłankę uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi.

Rada Miasta (...) wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenia prawa materialnego poprzez:

1.

niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja, w której interes prawny skarżącego sprowadza się do tego, iż skarżący jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą, odpowiada hipotezie tego przepisu, z treści którego wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi jest wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą,

2.

niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na niewłaściwym uznaniu, iż ustalony stan faktyczny, tj. sytuacja w której organ administracji uwzględnił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zarzutów merytorycznych oraz nie uwzględnił wezwania w zakresie zarzutów o charakterze formalnym odpowiada hipotezie tego przepisu, w zakresie uznania, że wezwanie było bezskuteczne,

3.

błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie polegającą na błędnym uznaniu, iż brak konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 i 4 wyżej przywołanej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., I OSK 22/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż Sąd I instancji uchylił się od rozpoznania legitymacji do złożenia skargi, jak i od oceny zgodności zaskarżonych uchwał z przepisami prawa, przyjmując, że jeżeli skarżący pozostaje w sytuacji strony postępowania administracyjnego, które jest w związku z zaskarżoną uchwałą, ma on interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie rygorystycznej sankcji nieważności wobec uchwały Rady Miasta (...) z (...) marca 2012 r. jak i z (...) października 2012 r. bez rozpoznania naruszenia interesu prawnego skarżącego przesądza o naruszeniu przez Sąd art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie NSA wskazał, że legitymacja do zaskarżenia uchwały nie została oparta na abstrakcyjnie określonym interesie, a naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego. Za zasadny uznano również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ze względu na uchylenie się Sądu od oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na informację pełnomocnika organu o nieprowadzeniu konsultacji nie dawało podstawy do zwolnienia Sądu od obowiązku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., IV SA/Gl 542/14, oddalił skargę T. C. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że obecnie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim uznał, że zastosowanie rygorystycznej sankcji nieważności wobec uchwał Rady Miasta (...) z (...) marca 2012 r. jak i z (...) października 2012 r. bez rozpoznania naruszenia interesu prawnego skarżącego przesądza o naruszeniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, polegający na braku oceny zgodności z prawem zaskarżonych uchwał oraz braku ustaleń co do przeprowadzenia konsultacji.

Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a., został zachowany. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały z (...) marca 2012 r., złożone w dniu 3 października 2012 r., strona otrzymała w dniu 5 listopada 2012 r., natomiast skargę na wymienioną uchwałę wniosła w dniu 3 grudnia 2012 r., a więc z zachowaniem terminu do złożenia skargi.

W następnej kolejności rozważenia zatem wymagało, czy skarżący posiada legitymację do złożenia skargi. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymowanym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest bowiem podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście uchwałą naruszone. Z powyższej regulacji wynika, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego nie daje zatem uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych dla organów nadzoru nad działalnością gminną, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich. Natomiast, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. "legitymacja do zaskarżenia uchwały nie została oparta na abstrakcyjnie określonym interesie, a naruszeniu interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, to naruszenie aktualnego, konkretnego interesu prawnego wyprowadzonego z normy materialnego prawa administracyjnego". Naruszenie takie winno mieć zatem charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienia podmiotu i wywoływać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały. Zatem skarżący winien wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na skarżącym spoczywa więc nie tylko obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r. skarżący wskazywał na okoliczność uznania dziecka, którego nie był ojcem biologicznym, a które umieszczone zostało w rodzinie zastępczej. Powołał się także na wyrok rozwodowy, w którym sąd orzekł o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad tym dzieckiem oraz kosztach jego utrzymania. Na tej podstawie sformułowane zostały zarzuty w stosunku do § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a) i b), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 do 5, które w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 190 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. Wskazał ponadto na niezgodność § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 z art. 194 ust. 3 ustawy oraz z § 2 tej uchwały, poprzez możliwość udzielenia wskazanych w nim ulg tylko na wniosek a nie z urzędu, jak stanowi przepis ustawy, a w ślad za nim § 2 ust. 1 uchwały. Nadto za zbędną uznał regulację zawartą w § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały, w której określono odstąpienie w części od ustalenia opłaty w wysokości kwot płaconych alimentów przez rodzica biologicznego ustalonych przez sąd.

Skoro jednak wszystkie zawarte w wezwaniu zastrzeżenia zostały przez organ uwzględnione, to uchwała z dnia (...) marca 2012 r., po dokonaniu w niej zmian, nie może stanowić uzasadnienia dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Podzielając natomiast zaprezentowany w skardze pogląd, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie, Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała z (...) marca 2012 r. w brzmieniu sprzed jej zmiany negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację.

Skarżący dla uzasadnienia interesu prawnego wskazał, że w stosunku do niego została wydana decyzja o odmowie odstąpienia od opłaty na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały, a tym samym, że był stroną tego postępowania, na dowód czego przedłożył odpis decyzji z dnia (...) sierpnia 2012 r. Za trafne, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, należy uznać stanowisko organu, że z samego faktu toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie uregulowanej uchwałą z dnia (...) marca 2012 r. nie wynika, że interes prawny skarżącego został naruszony zakwestionowaną uchwałą. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym skargą aktem.

Skarżący nie wykazał, aby użyte w uchwale sformułowania "rodzic biologiczny" spowodowało, że jako rodzic, nie będący rodzicem biologicznym dziecka, które umieszczone zostało w rodzinie zastępczej, został pozbawiony uprawnienia do dochodzenia ulg związanych z opłatami za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej na warunkach określonych w tej uchwale. Z treści powołanej w skardze decyzji wynika, że organ rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jego dziecka w rodzinie zastępczej, którego jednak nie uwzględnił z uwagi na dobrą sytuację materialną jego rodziny, a nie ze względu na to, że nie jest on rodzicem biologicznym tego dziecka. Oznacza to, że zakwestionowane sformułowanie nie miało wpływu na realizację uprawnienia skarżącego do ulgi w postaci odstąpienia od odpłatności, określonego w ustawie o pieczy zastępczej (art. 194 ust. 3 ustawy). Tym samym nie można uznać, że uprawnienie skarżącego, jako rodzica nie będącego rodzicem biologicznym, do ubiegania się o przyznanie ulgi w postaci odstąpienia od opłaty, a tym samym do bycia stroną w tym postępowaniu, zostało naruszone.

Skarżący nie wykazał również w jakim zakresie § 5 uchwały, który pomija możliwość zastosowania przez organ z urzędu ulg w postaci odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty opłaty, naruszył jego interes prawny, skoro przepis ten przewiduje możliwość przyznania ulg na wniosek zobowiązanego do odpłatności rodzica. Okoliczność, że organ w tym zakresie może działać z urzędu, na co wskazuje § 2 ust. 1 tej uchwały, nie rodzi uprawnienia po stronie skarżącego do zobowiązania organu do podjęcia takiego działania, bowiem możliwość ta leży wyłącznie w gestii uznania organu, a nadto wynika z samej ustawy o pieczy zastępczej (art. 194 ust. 3).

Skarżący nie wykazał także aby § 2 ust. 2 i 3 uchwały ograniczył jego uprawnienia jako strony postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie środków dowodowych dopuszczalnych w tym postępowaniu, regulowanym przepisami k.p.a., zważywszy, że uchwała nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dla ustalenia sytuacji rodziny, od której zależy zastosowanie ulg, skoro ustalenie tej sytuacji następuje na podstawie innych dowodów (§ 2 ust. 3 pkt b uchwały). Tym samym uchwała nie mogła spowodować ograniczenia w dowodzeniu okoliczności warunkujących zastosowanie ulg, w tym ulgi w postaci odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o jaką skarżący się ubiegał. Przepisy uchwały w przedmiotowym zakresie nie mogły zatem negatywnie wpływać na realizację uprawnień dowodowych w toczącym się z udziałem skarżącego postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący nie wskazał, w jakim zakresie § 4 ust. 2 uchwały narusza jego interes prawny. Regulacja ta przewiduje korzystną dla rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej instytucję częściowego odstąpienia od ustalenia odpłatności. Co do zasady regulacja ta nie może powodować naruszenia ich interesu prawnego. Jedynie hipotetycznie można byłoby dopuścić powstanie takiego stanu faktycznego, który w razie sprzecznych interesów między rodzicami odstąpienie od części opłaty w stosunku do jednego z rodziców mogłoby skutkować faktycznym zwiększeniem obciążeń drugiego. Nie można tego jednak traktować w kategoriach interesu prawnego, a jednocześnie tego rodzaju sytuacja nie wiąże się z okolicznościami niniejszej sprawy. Z relacji skarżącego zawartej w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wynika bowiem, że w wyroku rozwodowym nie zostały ustalone kwotowo alimenty, w związku z czym zarówno w stosunku do skarżącego jak i jego byłej żony nie ma zastosowania kwestionowany § 4 ust. 2 uchwały. Tym samym skarżący w tym zakresie nie ma interesu prawnego, a tym bardziej taki interes nie został naruszony. Wobec powyższego zbędne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi, w tym do zarzutu sprzeczności § 4 ust. 2 uchwały z art. 365 k.p.c., aczkolwiek obie te regulacje nie mają ze sobą żadnego związku.

Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać aby istniał związek pomiędzy wykazywanym w skardze brakiem konsultacji uchwały z (...) marca 2012 r. z organizacjami pozarządowymi, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a negatywnym tego wpływem na sferę uprawnień bądź obowiązków skarżącego. Dlatego ewentualne naruszenia prawa w tym zakresie nie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji uzasadniać legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stąd brak legitymacji skargowej, czego konsekwencją jest oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2014 r., IV SA/Gl 542/14, wniósł T. C. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na tym, iż Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował, iż skarżący T. C. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sytuacji, gdy § 4 ust. 2 kwestionowanej uchwały zawiera normę obligującą starostę do obciążania rodzica dziecka pozostającego w pieczy zastępczej kosztami utrzymania tego dziecka w sposób sprzeczny z zasadami określonymi prawomocnym wyrokiem, co narusza określoną w art. 365 § 1 k.p.c. zasadę związania organów administracji państwowej prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych w sprawach cywilnych w stanie faktycznym sprawy, w którym skarżący jako ojciec dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej wypełnia obowiązek alimentacyjny w wymiarze orzeczonym prawomocnym wyrokiem, a kwestionowana uchwała umożliwia organowi administracji obciążenie go kosztami utrzymania dziecka w wymiarze wyższym niż określone zostały one wyrokiem.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz w obydwu wypadkach o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącego przesądza treść § 4 ust. 2 uchwały w brzmieniu: "Odstępuje się w części od ustalenia opłaty w wysokości kwoty płaconych przez rodzica biologicznego alimentów ustalonych przez sąd".

T. C. uznał dziecko przed Kierownikiem Stanu Cywilnego nie będąc jego ojcem biologicznym. Dziecko umieszczone zostało postanowieniem sądu w rodzinie zastępczej spokrewnionej. T. C. wraz z matką małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej są rodzicami biologicznymi drugiego dziecka. Wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w (...) z dnia (...) stycznia 2001 r., (...), wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią umieszczoną później w rodzinie zastępczej zostało powierzone matce, natomiast władzę rodzicielską nad drugim dzieckiem sąd powierzył T. C. Sąd orzekał nadto w przedmiocie obowiązku alimentacyjnego. Kosztami utrzymania małoletniej pozostającej obecnie w rodzinie zastępczej obciążył w całości matkę małoletniej, zaś kosztami utrzymania drugiego dziecka stron w całości obciążył T. C.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Krio) obowiązek alimentacyjny pojmuje się jako obowiązek dostarczania przede wszystkim środków utrzymania. Przeznaczeniem środków przyznawanych spokrewnionej rodzinie zastępczej w ramach świadczenia określonego art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest również pokrycie środków utrzymania dziecka pozostającego w pieczy zastępczej. Przeznaczenie świadczenia jest zatem tożsame. Art. 133 § 1 Krio zawiera normę, zgodnie z którą zobowiązanymi do dostarczania dziecku środków utrzymania są rodzice. Z kolei art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny zawiera tożsamą normę, zgodnie z którą rodzice z tytułu pozostawania dziecka w pieczy zastępczej ponoszą opłatę w wysokości kwoty świadczenia przeznaczonego po myśli art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy na pokrycie środków utrzymania dziecka. W efekcie w myśl ustawy obowiązek dostarczania dziecku środków utrzymania w sposób tożsamy obciąża rodziców.

W wyroku sąd konkretyzuje obowiązek alimentacyjny. W okolicznościach tej sprawy starosta nie ma już kompetencji do orzekania na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny o obowiązku ponoszeniu opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wobec tego z rodziców, który obciążony został obowiązkiem dostarczania środków utrzymania prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. W efekcie organ wykonawczy powiatu nie może nałożyć na tego rodzica obowiązku zwrotu świadczenia przyznanego na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1, bowiem orzekałby ponownie o dostarczaniu dziecku w istocie środków utrzymania, gdy obowiązek ten został już skonkretyzowany wyrokiem. Decyzja taka wydana zostałaby z naruszeniem art. 365 § 1 k.p.c., a więc wydana zostałaby z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji bezprzedmiotowe staje się także orzekanie o odstąpieniu od tej opłaty.

Z podanych przyczyn skarżący zarzuca, iż przepis § 4 ust. 2 uchwały narusza prawo, gdyż po pierwsze jest zbędny. Starosta nie może orzekać o odstąpieniu od opłaty, czyli faktycznie o odstąpieniu od kosztów dostarczania środków utrzymania, które na mocy prawomocnego wyroku sądu nie obciążają zobowiązanego tym wyrokiem rodzica. Przepis § 4 ust. 2 uchwały uchybia zasadzie prawomocności w ujęciu negatywnym, którą pojmować należy jako zakaz orzekania w zakresie ponad kwotę środków utrzymania określoną wyrokiem. Znamienne dla wyroku w sprawie alimentów jest bowiem to, iż środki utrzymania ponad kwotę określoną wyrokiem obowiązany jest dostarczać z reguły drugi z rodziców lub prawny opiekun.

Przepis § 4 ust. 1 (powinno być ust. 2) uchwały prowadzi do sytuacji, że wbrew prawomocnemu wyrokowi sądu starosta może nałożyć na skarżącego obowiązek utrzymywania także drugiego dziecka, tego, które utrzymywać powinna zgodnie z prawomocnym wyrokiem jego matka. Kwestionowany przepis wywraca tym samym zasady ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci skarżącego i jego byłej żony. Paradoksalnie decyzję o tym, wbrew konstytucyjnej zasadzie, podejmuje Rada Miasta (...), podejmując uchwalę ignorującą nie tylko orzeczenia sądów ale i porządek prawny Rzeczypospolitej.

Pełnomocnik Rady Miasta (...) w piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2015 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i analizowana pod tym kątem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sposób zredagowania zarzutu wskazuje, że naruszenia swojego interesu prawnego (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) skarżący kasacyjnie upatruje w treści § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z powołanego przepisu uchwały wynikało, że "Odstępuje się w części od ustalenia opłaty w wysokości kwoty płaconych przez rodzica biologicznego alimentów ustalonych przez sąd". Użycie czasu przeszłego uzasadnione jest tym, że ust. 2 § 4 uchwały z (...) marca 2012 r. został w całości skreślony, z mocy § 3 uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r., nr (...). Stało się tak na skutek wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Po pierwsze odnotować więc należy, że przepis uchwały, w którym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia swojego interesu prawnego już nie obowiązuje. Nie jest też prawdą, że stanowił on podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że odmowa nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w § 4 ust. 1 uchwały z (...) marca 2012 r., dotyczących dochodu na osobę w rodzinie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie § 4 ust. 2 kwestionowanej uchwały nie zawierał też normy obligującej starostę do obciążania rodzica dziecka pozostającego w pieczy zastępczej kosztami utrzymania tego dziecka w sposób sprzeczny z zasadami określonymi prawomocnym wyrokiem dotyczącym alimentacji, co według skarżącego kasacyjnie miałoby naruszać art. 365 § 1 k.p.c.

W związku z tym ostatnim twierdzeniem zauważyć należy, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika nie z kwestionowanej uchwały, ale z art. 193 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.). Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę i odpowiadają za nią solidarnie. Ponadto opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 6).

Należy więc odróżnić publicznoprawny obowiązek rodziców ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od prywatnoprawnych obowiązków alimentacyjnych rodziców względem dzieci. Jak te dwa obowiązki wpływają na siebie, w szczególności jakie roszczenia mogą mieć względem siebie rodzice obciążeni solidarnie obowiązkiem publicznoprawnym, jeśli inaczej kształtują się ich obowiązki alimentacyjne wobec dzieci, w szczególności, czy w grę mogą tu wchodzić roszczenia regresowe dłużnika solidarnego, nie należy do oceny sądu administracyjnego, gdyż nie jest to materia administracyjna lecz cywilna. W każdym razie decyzja administracyjna ustalająca wobec rodziców opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zob. art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) w żaden sposób nie ingeruje w obowiązki alimentacyjne rodziców względem dzieci, ustalone w wyroku sądu cywilnego.

Z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika upoważnienie dla rady powiatu do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Sama ustawa nie określa w żaden sposób przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty, której obowiązek ponoszenia nakłada na rodziców. Uchwała w tym przedmiocie nie może więc naruszać jakiegokolwiek ustawowego uprawnienia skarżącego kasacyjnie do odstąpienia od opłaty. Oczywiście przesłanki odstąpienia od ponoszenia opłaty mogą być w uchwale określone w sposób różnorodny. Hipotetycznie można więc dopuścić sytuację, że określając w drodze prawa miejscowego zasady odstąpienia od opłaty, rada powiatu naruszy np. konstytucyjną zasadę równości wobec prawa lub inne zasady powszechnie obowiązujące na mocy aktów prawnych hierarchicznie wyższych. Tego typu zarzutów skarga kasacyjna jednak nie zawiera, upatrując naruszenia interesu prawnego skarżącego w tym, że § 4 ust. 2 uchwały zawiera normę obligującą starostę do obciążania rodzica dziecka pozostającego w pieczy zastępczej kosztami utrzymania tego dziecka w sposób sprzeczny z zasadami określonymi prawomocnym wyrokiem, co jak wyżej wykazano nie odpowiada prawdzie.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez - jak w tym wypadku - jego niewłaściwe zastosowanie, istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu administracyjnego z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 426/13, LEX nr 1587487). Tego typu argumentacji niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera, ani w stosunku do niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 2 uchwały w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ani do niezastosowania jakiegokolwiek innego przepisu hierarchicznie wyższego, w stosunku do regulacji zawartej w pierwotnym tekście § 4 ust. 2 uchwały, określającym zasady odstąpienia od opłaty, obecnie skreślonym.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.