I OSK 486/17, Pojęcie strony postępowania. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2484080

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2017 r. I OSK 486/17 Pojęcie strony postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.).

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Rafał Wolnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 406/16 w sprawie ze skargi B. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

oddala wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B.L. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) wniosła (dnia 28 listopada 2013 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej Kolegium bądź SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) marca 1965 r.) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) (dalej Prezydium MRN) o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2, działki nr (...) k.m. (...), położonej w G. przy ul. (...) wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. We wniosku zarzuciła kwestionowanej decyzji wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.): przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasadę prawdy obiektywnej przez nieuzyskanie zgody na sprzedaż lokalu nr (...) w budynku stanowiącym przedmiot sprzedaży a wynajmowanym przez jej rodziców M. i A. L.; zasadę informowania stron i uczestników postępowania; zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez niepoinformowanie jej rodziców o sprzedaży nieruchomości i niedoręczenie im kwestionowanej decyzji; przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132, dalej usdm) w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 131, dalej uwpgl) przez uznanie budynku za dom jednorodzinny a nie za mały dom mieszkalny i art. 4 ust. 3 lub 2 usdm przez sprzedanie całego budynku jednemu nabywcy.

Z uzasadnienia wniosku wynikało, że B.L. zamieszkuje w lokalu nr (...) przy ul. (...) w G. na podstawie umowy najmu zawartej przez Skarb Państwa z jej rodzicami M. i A. małżonkami L., do której jako wynajmujący wstąpili Z. i E. małżonkowie C. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości dokonanej na ich rzecz w formie aktu notarialnego w oparciu o decyzję administracyjną. Wnioskodawczyni stała się najemcą jako następca prawny swych rodziców. Budynek ów składa się z trzech lokali mieszkalnych. Na mocy decyzji z (...) czerwca 1955 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) czerwca 1955 r.) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) ojciec wnioskodawczyni A. L. wraz z rodziną zajmował lokal nr (...) w budynku przy ul. (...) w G., stanowiący jeden pokój z dostępem do kuchni. Pozostałe lokale, również na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej jako najemcy zajmowali: lokal nr (...), obejmujący drugi pokój, także z dostępem do kuchni - K. P. z rodziną; lokal nr (...) - Z. i E. C. z rodziną; lokal nr (...) G. W. W roku 1963 K. P. z rodziną wyprowadził się, a lokal po nim na mocy decyzji nr (...) z (...) lutego 1964 r. uzyskali rodzice wnioskodawczyni. Otrzymali przydział lokalu nr (...) (wcześniej lok. (...) i (...)) składającego się z dwu pokoi i kuchni o pow. użytk. 51,5 m2. Uchwałą z dnia (...) stycznia 1960 r. nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej przeznaczyło przedmiotową nieruchomość do sprzedaży. Na wniosek małżonków C. decyzją z (...) marca 1965 r. nr (...), zezwolono na sprzedaż domu jednorodzinnego położonego przy ul. (...) w G. na ich rzecz. Sprzedaż nastąpiła dnia 29 czerwca 1965 r. aktem notarialnym Nr Rep. (...). Wnioskodawczyni po śmierci rodziców podjęła działania w kierunku ustalenia okoliczności związanych ze sprzedażą zajmowanego przez nią lokalu a także ze stanem prawnym nieruchomości. W toku podejmowanych działań stwierdziła, że dokument zawierający wykaz przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży zawiera treści niezgodne z prawdą, w tym pomija małż. L. jako najemców lokalu nr (...), którzy nie wyrazili zgody na zbycie tej nieruchomości.

Wnioskodawczyni legitymację do ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. wywodzi z art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Rodzice wnioskodawczyni w postępowaniu dotyczącym sprzedaży zajmowanej przez nich w części nieruchomości byli stroną, ponieważ sprawa dotyczyła ich interesu prawnego w postaci roszczenia o wykup. Wnioskodawczyni jako spadkobierca stała się następcą prawnym swych rodziców. Z mocy prawa wstąpiła w stosunek najmu lokalu, skoro więc prawo do nabycia nieruchomości bezpośrednio uwarunkowane było posiadaniem statusu najemcy, należy uznać, że również roszczenie o wykup nieruchomości zajmowanej na podstawie umowy najmu jest zbywalne i dziedziczne, stąd wnioskodawczyni wywodzi swoje uprawnienie do żądania zawartego we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z (...) lutego 2015 r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) lutego 2015 r.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że kwestionowana decyzja nie dotyczy praw lub obowiązków wnioskodawczyni. Jest to decyzja kształtująca wyłącznie uprawnienie małżonków C. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wraz z przeniesieniem prawa własności wzniesionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego w drodze odrębnej umowy w formie aktu notarialnego. Wnioskodawczyni nie jest następcą prawnym małżonków Z. i E. C. Nie jest to decyzja o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i odmowie sprzedaży budynku małżonkom L., rodzicom wnioskodawczyni, co oznacza, że nie jest to decyzja stanowiąca o prawach majątkowych małżonków L., które to prawa stanowiłyby przedmiot dziedziczenia. Kwestionowana decyzja zapadła na podstawie przepisów: ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 z późn. zm.); ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.) i aktów wykonawczych do tych ustaw, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. Nr 44, poz. 206 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 44, poz. 204 z późn. zm., dalej rozporządzenie RM z 1957 r.). Decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków na gruncie tym wzniesionych miały w tamtym stanie prawnym charakter przygotowawczy i poprzedzały zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (ze sprzedażą budynku lub lokalu), która to umowa ustanawiała użytkowanie wieczyste i przenosiła prawo własności budynku (lokalu) na rzecz osoby wymienionej w decyzji jako uprawnionej do zawarcia umowy. Wydanie tej decyzji oznaczało, że Skarb Państwa gotów jest zawrzeć umowę z adresatem decyzji; źródłem stosunku cywilnoprawnego była dopiero umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Decyzja nie była skierowana na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynku (lub lokalu), lecz jedynie stanowiła końcowy etap fazy przygotowawczej poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej, a jej wydanie było konieczną przesłanką zawarcia umowy (wyrok Sądu Najwyższego z 10 października 1977 r., III CRN 98/77, OSNC 1978/7/119, dalej wyrok III CRN 98/77). Tym samym decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku na rzecz małżonków C. nie kształtowała treści umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. (...) w G., w tym nie kształtowała stosunku najmu powstałego w drodze decyzji po przydziale lokalu nr (...) na rzecz M.L. Nie kształtowała ona również stosunku najmu po wstąpieniu w niego przez B.L. po wydaniu kwestionowanej decyzji. SKO wyjaśniło, że najem nie stanowi prawa zbywalnego lub dziedzicznego. Wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy przez osobę bliską najemcy zamieszkującą wraz z najemcą następuje z mocy prawa, tj. art. 691 Kodeksu cywilnego lub art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm., dalej unl). Wstąpienie w stosunek najmu, o którym mowa w tych przepisach, nie stanowi dziedziczenia umowy najmu, wnioskodawczyni nie odziedziczyła zatem "umowy" (winno być "stosunku") najmu po swych rodzicach. Stała się najemcą lokalu dopiero z chwilą śmierci najemcy dotychczasowego.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni SKO wskazało, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniało roszczenie o wykup nieruchomości zamieszkiwanej na podstawie umowy najmu. Każdy mógł się ubiegać o sprzedaż nieruchomości państwowej, o której mowa w powołanych w decyzji ustawach. Najemcy tych nieruchomości mieli prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości w razie sprzedaży nieruchomości przez nich wynajmowanych (tak w § 16 rozporządzenia RM z 1957 r.), jednak uprawnienie do ubiegania się o kupno nieruchomości państwowej nie miało postaci roszczenia. Powołując wyrok III CRN 98/77, SKO wskazało, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przez najemców lokali w sprzedawanym budynku nie było roszczeniem o wykup. Po stronie małżonków L. nie istniało prawo podmiotowe o charakterze majątkowym w postaci roszczenia o wykup nieruchomości, które mogło stać się przedmiotem dziedziczenia przez wnioskodawczynię.

Na skutek wniosku B.L. o ponownie rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z (...) maja 2016 r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) maja 2016 r.) utrzymało w mocy postanowienie własne z (...) lutego 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r., na podstawie art. 61a k.p.a. Weryfikując interes prawny skarżącej w świetle art. 28 k.p.a. organ uznał, że wnioskodawczyni nie dysponuje takim interesem, co uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Wyjaśniono, na podstawie których ustaw i przepisów wykonawczych podjęto kwestionowaną decyzję z (...) marca 1965 r. o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w G. przy ul. (...) wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. Analiza owych przepisów prawa materialnego i orzecznictwa Sądu Najwyższego doprowadziła SKO do wniosku, że decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków wzniesionych na tym gruncie miały w tamtym stanie prawnym charakter przygotowawczy i poprzedzały zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą budynku lub lokalu. Dopiero umowa ustanawiała użytkowanie wieczyste i przenosiła prawo własności budynku (lokalu) na rzecz osoby wymienionej w decyzji jako uprawnionej do zawarcia umowy. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego SKO uznało, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku na rzecz małżonków C. nie kształtowała treści umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. (...) w G., w tym nie kształtowała stosunku najmu powstałego w drodze decyzji po przydziale lokalu nr (...) na rzecz M. i A. L. Decyzja ta nie kształtowała również stosunku najmu po wstąpieniu w niego przez B.L. po wydaniu kwestionowanej decyzji. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniało roszczenie o wykup nieruchomości zamieszkiwanej na podstawie umowy najmu. M. i A. L. nie mieli roszczenia o wykup lokalu jaki zamieszkiwali na podstawie umowy najmu. W konsekwencji wnioskodawczyni, jako ich spadkobierczyni, nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności opisanej decyzji.

W skardze B.L. zarzuciła postanowieniu z (...) maja 2016 r. błędną wykładnię przepisów prawa procesowego. Wskazała, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została w wyniku popełnienia przestępstwa w postaci podrobienia (przerobienia) dokumentu. Nie wskazano w niej najemców w osobach jej rodziców, który zamieszkiwali lokal nr (...) wraz z rodziną. Skarżąca stwierdziła, że organ niezależnie od statusu podmiotu inicjującego postępowanie nieważnościowe, mając wiedzę o popełnieniu przestępstwa, winien samodzielnie wszcząć i prowadzić postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 (, zm. poz. 846 i 996]) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kontroli legalności poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) utrzymujące w mocy swoje własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2, działki nr (...) k.m. (...), położonej w G. przy ul. (...) wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. Postępowanie zakończone kwestionowanym postanowieniem wszczęte zostało wnioskiem skarżącej, będącej najemcą lokalu nr (...) w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. (...), stanowiącym przedmiot własności Z. i E. C. W stosunek najmu wskazanego lokalu skarżąca wstąpiła spełniając kryteria ustawowe określone bądź w art. 691 k.c., bądź art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787, dalej unl).

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61 § 1a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwym było samorządowe kolegium odwoławcze (art. 157 § 1 k.p.a.).

Stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie nadzoru, o którym mowa w art. 156 i nast.k.p.a. nie musi być wyłącznie podmiot będący stroną postępowania zwykłego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co do zasady, z żądaniem wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wystąpić może podmiot, będący stroną postępowania zakończonego decyzją, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ale też taki podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, ale ma w tym interes prawny zdefiniowany w art. 28 k.p.a., wywodzony z normy prawa materialnego (np. administracyjnego, cywilnego). Pogląd ten jest utrwalony i nie budzi wątpliwości w judykaturze (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 369/14, Lex 1505245; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, Lex 995/602; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 stycznia 1994 r., II SA/2164, ONSA 1995/1/32; 23. 7.2008 r., I OSK 373/07, Lex 485360). Potwierdza to również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 17 kwietnia 2012 r., I OPS 1/12 (ONSAiWSA 2012/4/59), zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. NSA zwrócił przy tym uwagę, że zakres weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym jest węższy niż zakres weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym, gdyż nie uprawnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

Na gruncie niniejszej sprawy jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności opisanej decyzji z 1965 r. wystąpiła osoba, która w sposób oczywisty nie może twierdzić, że kwestionowana decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, uprawniał organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. - odmowy wszczęcia tego postępowania.

W postępowaniu administracyjnym co do zasady status strony określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Tego interesu oraz związku w niniejszej sprawie brak.

Z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika, że skarżąca jako następca prawny swych rodziców po ich śmierci wstąpiła w stosunek najmu lokalu nr (...) w budynku położonym w G. przy ul. (...), stanowiącym własność Z. i E. C. Skarżąca interes prawny do kwestionowania decyzji z (...) marca 1965 r. o oddaniu małżonkom C. w użytkowanie wieczyste działki nr (...) i sprzedaży zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wywodzi z faktu, że jej rodzicom z tytułu najmu lokalu nr (...) znajdującego się w tym budynku przysługiwało roszczenie o jego wykup, a wraz ze wstąpieniem przez nią w stosunek najmu również i to roszczenie przeszło na skarżącą.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie jest stosunkiem prawnym dziedzicznym i skarżąca nie wstąpiła w najem wskutek objęcia spadku po rodzicach, ale w następstwie spełnienia przesłanek ustawowych, wynikających bądź z art. 691 k.c., bądź z art. 8 unl. Tym samym żadne roszczenia związane z umową najmu realizowaną przez jej rodziców nie przeszły na nią wraz ze spadkobraniem.

Twierdzenia skarżącej o istnieniu roszczenia o wykup lokalu nr (...) na własność przysługującego jej rodzicom nie znajdują uzasadnienia prawnego. Wyjaśnić należy, że decyzja, do stwierdzenia nieważności której zmierza skarżąca, wydana została w trybie i na zasadach obowiązujących wówczas przepisów, m.in. ustawy z dnia 26 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. Nr 44, poz. 206). Z przepisów tych wynika, że każdy mógł ubiegać się o wykup nieruchomości państwowych, a najemcom tych nieruchomości przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości w razie sprzedaży nieruchomości przez nich wynajmowanych (§ 16 rozporządzenia RM z 1957 r.). Przepis ten nie kreował żadnego roszczenia w stosunku do Państwa o sprzedaż nieruchomości, ustalając jedynie zasadę pierwszeństwa nabycia przez najemców. Z wnioskiem o sprzedaż mógł zwrócić się do właściwego organu każdy, w tym również każdy najemca, a wnioski te rozpoznawane były w kolejności wnoszenia. Na pierwszym etapie organy rozpoznawały wniosek o sprzedaż wydając decyzję administracyjną o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i o sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych. Celem tej decyzji było potwierdzenie, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości. Prawomocna decyzja administracyjna wydana w powyższym przedmiocie była podstawą do zawarcia umowy z określonym adresatem, która to umowa dopiero stawała się źródłem stosunku cywilnego między stronami.

Z dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że jedynymi najemcami domu mieszkalnego przy ul. (...) w G., którzy wystąpili do właściwego wówczas organu z wnioskiem o oddanie im działki nr (...) w użytkowanie wieczyste i o sprzedaż położonego na niej domu mieszkalnego, byli Z. i E. C. Tym wnioskodawcom kwestionowaną decyzją organ potwierdził uprawnienie do takiego nabycia, wreszcie osoby te na podstawie zawartej z reprezentantem Państwa umowy notarialnej wskazane uprawnienia nabyli. Decyzja poprzedzająca zawarcie umowy ukształtowała wyłącznie sytuację prawną małżonków C., w żadnym razie nie rozstrzygając o uprawnieniach małżonków L., którzy wniosku o sprzedaż domu mieszkalnego nie złożyli. Z tak ukształtowanych zasad nabywania państwowych domów mieszkalnych i działek budowlanych nie wynika, by w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego najemcy, drugiemu przysługiwały jakiegokolwiek uprawnienia. Rodzice skarżącej nie skorzystali z pierwszeństwa w nabyciu domu przy ul. (...), przy czym wyjaśnić należy, że pierwszeństwo to nie kształtowało roszczenia w stosunku do Państwa o sprzedaż. Również obecny stosunek najmu, w którym funkcjonuje skarżąca, nie ma żadnego związku z uprawnieniami do nieruchomości nabytymi przez Z. i E. C. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z (...) marca 1965 r. potwierdzającej uprawnienia obecnych właścicieli budynku przy ul. (...) do nieruchomości, nie miałoby żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej jako aktualnego najemcy lokalu nr (...) w tym budynku. W tej sytuacji umowa najmu kształtująca stosunek obligacyjny, a nie prawnorzeczowy do nieruchomości, nie kreuje interesu prawnego skarżącej.

Obrana przez skarżącą droga, która według niej mogła doprowadzić do realizacji roszczenia o wykup nieruchomości, w której wynajmuje lokal mieszkalny, nie mogła okazać się skuteczna, bowiem nie istnieje podstawa prawna, która legitymizowałaby starania skarżącej o wyeliminowanie decyzji z (...) marca 1965 r. z obrotu prawnego. Podstawy takiej nie może kreować stosunek obligacyjny, a prawo pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości nie kreuje roszczenia. Sytuacja prawna skarżącej w stosunku do nieruchomości ma podstawę w stosunku zobowiązaniowym, na którego zdarzenia prawne mogą oddziaływać w różny sposób i co nie musi uzasadniać przyznania skarżącej szczególnej ochrony tego stosunku.

Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka winna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Charakter umowy cywilnoprawnej, na mocy której skarżąca korzysta z udostępnionej jej odpłatnie nieruchomości, nie pozwala na przyjęcie, by mogła ona realnie wpływać na byt uprawnień właściciela budynku przy ul. (...), bowiem dysponuje jedynie uprawnieniami pochodnymi.

Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r., bowiem skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zarzuty skargi zmierzające do obowiązku wszczęcia przez Kolegium z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. podjętej jakoby wskutek przestępstwa, nie mogą odnieść skutku w niniejszej sprawie, ograniczonej jedynie do oceny braku możliwości wszczęcia tego postępowania na wniosek z przyczyn podmiotowych, na mocy art. 61a k.p.a. Niezależnie od powyższego, skarżąca poza gołosłownym twierdzeniem, nie dysponuje żadnym dowodem w postaci prawomocnego orzeczenia sądu karnego stwierdzającego popełnienie przestępstwa przy wydaniu decyzji z (...) marca 1965 r.

Skargę kasacyjną wywiodła B.L., reprezentowana przez r. pr. J. D., zaskarżając wyrok II SA/Gd 406/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I.

prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych w zw. z § 16 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad ustalania ceny domów mieszkalnych i gruntów budowlanych sprzedawanych przez Państwo, sposobu spłaty należności, sposobu zaliczania na pokrycie ceny nakładów poczynionych przez nabywcę oraz kategorii osób korzystających z pierwszeństwa przy nabywaniu domów i gruntów (Dz. U. Nr 44, poz. 204) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony i uznaniu, że nie ma ona interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży budynku mieszkalnego, podczas gdy ma ona interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż:

a.

jako następcy prawnemu najemców lokalu, którym przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia budynku mieszkalnego, w którym znajdował się zajmowany przez nich lokal, a którzy wykluczeni zostali z udziału w postępowaniu o oddani[e) gruntu w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą budynku na nim wzniesionego, przysługuje jej prawo pierwszeństwa, zgodnie z § 16 ust. 1 lit. a rozporządzenia RM obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości;

b.

w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. o oddaniu Z. i E. małżonkom C. w użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. (...) wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie, to właśnie skarżącej przysługiwać będzie prawo pierwszeństwa;

c.

w przypadku stwierdzenia przez organ nieodwracalnych skutków prawnych ww decyzji, skarżącej przysługiwać będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 4171 § 2 k.c.), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej;

II.

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1.

art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia Kolegium, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Sądem II instancji wraz z należnym podatkiem od towarów i usług, bowiem koszty te nie zostały uiszczone całości, ani w części; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132, sprost. z 1957 r. Nr 41, poz. 192) w zw. z § 16 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad ustalania ceny domów mieszkalnych i gruntów budowlanych sprzedawanych przez Państwo, sposobu spłaty należności, sposobu zaliczania na pokrycie ceny nakładów poczynionych przez nabywcę oraz kategorii osób korzystających z pierwszeństwa przy nabywaniu domów i gruntów (Dz. U. Nr 44, poz. 204 (, zm. z 1958 r. Nr 20, poz. 85 i Nr 35, poz. 157; z 1960 r. Nr 46, poz. 275; z 1962 r. Nr 13, poz. 59]), okazał się nieusprawiedliwiony.

Kontrolowane postanowienie zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. (k. 23-20v akt (...)), na skutek trafnego przyjęcia, że skarżąca nie ma legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok NSA z: 26 stycznia 2010 r. II OSK 176/09; 18 września 2009 r. I OSK 1284/08; 30 października 2003 r. I SA 3087/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 12 lipca 2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27 czerwca 2006 r., I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy między interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie - wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnej normy prawa materialnego, która wpływałaby na sytuację prawną skarżącej, w taki sposób, by doszło do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między daną normą prawa materialnego a sytuacją prawną skarżącej, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Normy takiej nie sposób poszukiwać w art. 10 usdm, która stanowi wyłącznie normę kompetencyjną, uprawniającą Radę Ministrów do określenia "w drodze rozporządzenia zasady ustalania ceny domów i gruntów, przypadki, w których cena domów może być ustalona według ich wartości użytkowej, sposób spłaty należności, sposób zaliczania na pokrycie ceny nakładów poczynionych przez nabywcę oraz kategorie osób korzystających z pierwszeństwa przy nabywaniu domów i gruntów". Rada Ministrów, wykonując ową delegację ustawową, w § 16 ust. 1 rozporządzenia, ustanowiła "Pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje: a) osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokali, b) repatriantom,

c)

osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

Pierwszeństwo nabycia innych nieruchomości przysługuje ich użytkownikom".

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie upatruje w instytucji pierwszeństwa nabycia domów mieszkalnych roszczenia, które dawałoby jej status strony (art. 28 k.p.a.) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r.

Sąd Najwyższy, rozważając charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214 stwierdził, że pierwszeństwo to polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający.

W ówczesnym stanie prawnym trafnie wskazywano, że na użytkowanie wieczyste składają się dwa rodzaje stosunków prawnych. Jednym był stosunek rzeczowy, którego wyrazem było prawo do korzystania w oznaczonych granicach z terenu państwowego z wyłączeniem innych osób i do rozporządzenia swym prawem. Drugim był stosunek obligacyjny, którego źródłem była umowa zawarta między państwem a użytkownikiem na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej właściwej rady narodowej, przy czym decyzja winna była m.in. określać przedmiot i warunki użytkowania (art. 20 ustawy z 14 lipca 1961 r.; J. Majorowicz w: red. Z. Resich, Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, W. Pr. 1972, s. 640-641, uw. 3).

W zbliżonym do kontrolowanej sprawy stanie prawnym i faktycznym Sąd Najwyższy wskazał, że podstawowe przesłanki dopuszczalności sprzedaży lokali w domach wielomieszkaniowych, stanowiących własność Państwa, zostały określone w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1969 r. Nr 22, poz. 159 i po dokonaniu zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 194) i przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Przepisy wykonawcze zawierały: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (j.t. Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9; zm. Dz. U. z 1975 r. Nr 45, poz. 235) i rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120; zm. Dz. U. z 1972 r. Nr 51, poz. 331).

Z powołanych przepisów wynikało, że zbywanie nieruchomości państwowych zawsze musi być poprzedzone prawomocną decyzją organów administracji państwowej o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i o sprzedaży lokalu w domu wielomieszkaniowym. Prawomocna decyzja organów gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przede wszystkim stwierdza, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości. (...) decyzja ta nie stwarza dla jej adresata uprawnienia zawarcia umowy, a dla organu administracyjnego, który ją wydał, obowiązku zawarcia umowy z adresatem decyzji. (...) postępowanie związane z ustanowieniem użytkowania wieczystego oraz ze sprzedażą budynków lub lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości składa się z dwu faz, należących do różnych trybów, przy czym faza pierwsza administracyjna, ma charakter przygotowawczy, zakończony wydaniem ostatecznej decyzji przez właściwy organ administracji.

Wydanie tej decyzji oznacza, że organ administracji, reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela terenu, budynków i lokali mieszkalnych, gotów jest zawrzeć umowę z określonym adresatem, która to umowa dopiero staje się źródłem stosunku cywilnego między stronami. Dla przyjęcia stanowiska, że decyzja ta jest źródłem stosunku cywilnoprawnego, trzeba by wyraźnego unormowania takiego jej charakteru i skutków przez przepisy prawa, jak np. wynika to z przepisów dotyczących zawierania umów między jednostkami gospodarki uspołecznionej (art. 397-404 k.c.). Przepisu takiego w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego oraz sprzedaży przez Państwo budynków oraz lokali mieszkalnych ustawodawca nie wprowadził.

Trudno zgodzić się z poglądem, (...), że mamy tutaj do czynienia ze stosunkiem prawnym, wykazującym pełną analogię do konstrukcji umowy przedwstępnej. Niezależnie bowiem od tego, że przy umowie przedwstępnej dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej wynika z uprzednio zawartej umowy, w której jedna lub obie strony zobowiązały się do zawarcia oznaczonej umowy w określonym terminie, a nie z aktu administracyjnego, należy podkreślić, że prawo dochodzenia zawarcia takiej umowy zostało wyraźnie w przepisie art. 390 § 2 k.c. przewidziane. Trudno więc powoływać się na analogię w obu przeciwstawnych przypadkach.

Z tych względów należy uznać, że z zasady, iż decyzja administracyjna stanowi konieczną przesłankę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych, nie wynika dla osoby fizycznej, na którą decyzja opiewa, uprawnienie do dochodzenia w drodze sądowej zobowiązania Skarbu Państwa do zawarcia z nią umowy notarialnej.

Decyzja taka bowiem nie jest skierowana na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych, lecz jedynie, jak podkreślono wyżej stanowi końcowy etap fazy przygotowawczej.

Takie stanowisko reprezentowane jest również w dotychczasowym orzecznictwie, m.in. w orzeczeniu SN z: 19 grudnia 1957 r. 4 CR 663/57, RPEiS z 1959 r. nr 1; 23 IV 1965 r. I CR 75/65, OSPiKA z 1966/7-8/167; uzasadnienie wyroku III CRN 98/77).

Za prawidłowością stanowiska zaprezentowanego w wyroku II SA/Gd 406/16 w zakresie wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 usdm w zw. z § 16 ust. 1 lit. a rozporządzenia RM z 1957 r., przemawia konstrukcja normatywna § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 z późn. zm., dalej rozporządzenie RM z 1970 r.).

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia RM z 1970 r., pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje: 1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokalu, 2. repatriantom, 3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

Normodawca podustawowy, określając w punktach ustępu 1 § 13 rozporządzenia z 1970 r. osoby, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych, miał na uwadze kolejność, w jakiej osoby należące do każdej z kolejno wymienionych kategorii osób, którym przysługuje pierwszeństwo, mogą zeń korzystać. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie każdej z tych grup osób pierwszeństwa miało różne uzasadnienie aksjologiczne: przyznanie pierwszeństwa najemcom lokali w tych domach miało na celu zapobieżenie zmuszania tych osób do zmiany centrum spraw życiowych - te same względy przyświecały ustawodawcy, gdy ustanowił art. 391 k.z., a następnie art. 691 k.c.

Przyznanie pierwszeństwa repatriantom było formą wsparcia osób w największym stopniu doświadczonych przez los i historię. Przyznanie pierwszeństwa osobom, które utraciły własność domu na skutek wywłaszczenia, miało na celu zrekompensowanie utraty domu wywłaszczonym.

Kolejność w jakiej poszczególne grupy osób mogły korzystać z pierwszeństwa, nie była przypadkowa i miała na celu realizację aksjologii ówczesnego prawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 266-267, uw. 552-554). Nabywcy prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości przy ul. (...) w G. i prawa własności domu posadowionego na tej nieruchomości - Z. i E. małżonkowie, byli najemcami lokalu nr (...) na podstawie decyzji o przydziale lokalu, korzystając z pierwszeństwa na podstawie z § 16 ust. 1 lit. a rozporządzenia RM z 1957 r.

Pierwszeństwo najemców lokali mieszkalnych uzyskało szczególną ochronę dopiero po ponad 5 latach od dnia wydania decyzji z (...) marca 1965 r., w § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120, zm. 1972, nr 51 poz. 331), gdzie normodawca wprowadził obowiązek zawiadamiania pisemnie o przeznaczeniu terenów do oddania w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonych na nich domów (budynków), przy czym - ówczesny normodawca nie wprowadził takiego obowiązku wobec osób, które utraciły własność domu na skutek wywłaszczenia (taki obowiązek wprowadził ustawodawca wobec najemców lub dzierżawców lokalu do nabycia zajmowanego lokalu jak i wobec byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa do nabycia tych nieruchomości (art. 23 pkt 7 w zw. z art. 23 pkt 3 jak i 4 uggwn - j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN III CZP 62/92). W § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. Nr 44, poz. 206, zm. z 1960 Nr 43, poz. 263), które to rozporządzenie powołano w decyzji z 2 marca 1965 r., ówczesny normodawca wskazał jedynie że "1. Organy do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydiów rad narodowych, właściwe do zawierania umów sprzedaży (art. 11 ust. 1) zapewnią osobom zainteresowanym możność zapoznania się z wykazami nieruchomości przeznaczonych na sprzedaż i w drodze obwieszczeń wywieszonych w ich siedzibach i ogłoszonych w miarę możności w prasie miejscowej, podadzą do publicznej wiadomości: 1) jakie nieruchomości przeznaczone są na sprzedaż, z krótkim opisem ich charakteru i położenia; 2) ceny sprzedaży nieruchomości; 3) do kogo i w jakim terminie należy zgłaszać wnioski o sprzedaż, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od daty wywieszenia obwieszczenia w siedzibie prezydium. 2. Obwieszczenia powinny być podane do publicznej wiadomości również w miejscowościach, w których nieruchomości są położone".

W kontrolowanej sprawie brak jest dowodu, że M. i A. małżonkowie L. (najemcy lokalu nr (...) przy ul. (...)) i G. W. (najemca lokalu nr (...) przy ul. (...)), "wykluczeni zostali z udziału w postępowaniu o oddani[e) gruntu w użytkowanie wieczyste wraz z ze sprzedażą budynku na nim wzniesionego" (zarzut I.1.a, s. 2 skargi kasacyjnej). W aktach sprawy brak dowodu, by M. i A. małżonkowie L. wystąpili przed dniem (...) marca 1965 r. z wnioskiem o oddanie im w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wraz ze sprzedażą budynku na nim posadowionego w całości, bądź w ułamkowej części. Brak też dowodu, by w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z (...) marca 1965 r. adresatom decyzji, M. i A. małżonkowie L. wystąpili z odwołaniem, w którym podnieśliby chęć nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem własności budynku na nim posadowionego w całości, bądź w ułamkowej części.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że brak jest normy materialnoprawnej, zgodnie z którą skarżącej miałoby obecnie przysługiwać prawo pierwszeństwa nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem własności budynku na nim posadowionego, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. O tym, czy skarżącej przysługiwać może prawo do odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c., rozstrzygnąć może wyłącznie Sąd powszechny. Nie sposób w sytuacji, w której skarżąca nie wykazała swej legitymacji strony (art. 28 k.p.a.), w oparciu o subiektywne przekonanie skarżącej, że może w przyszłości domagać się odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c., uznać, że owa norma stanowić może podstawę do uznania, że skarżąca jest legitymowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) marca 1965 r., stanowiącej końcowy etap fazy przygotowawczej.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1965 r. nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) o oddaniu Z. i E. małż. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2, działki nr 3q k.m. (...), poł. w G. przy ul. (...) wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie, to przedmiotowa decyzja nie dotyczy praw lub obowiązków skarżącej. Jest to decyzja kształtująca wyłącznie uprawnienie Z. i E. małżonków C. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wraz z przeniesieniem prawa własności wniesionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego w drodze odrębnej umowy w formie aktu notarialnego. Nie jest to decyzja o odmowie i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i odmowie sprzedaży budynku M. i A. małżonkom L., zatem stanowiąca o prawach majątkowych małż. L., które to prawa stanowiłyby przedmiot dziedziczenia.

Decyzje o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków na gruncie tym wzniesionych nie były, w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z (...) marca 1965 r., skierowane na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych w postaci powstania użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynku. Stanowiły jedynie etap kończący fazę przygotowawczą poprzedzającą zawarcie umowy cywilnoprawnej, zaś ich wydanie było konieczną przesłanką zawarcia umowy (wyrok III CRN 98/77). W związku z powyższym decyzja z (...) marca 1965 r., jak słusznie zauważa Kolegium w postanowieniu z (...) lutego 2015 r., nie kształtowała treści stosunków najmu lokali mieszkalnych, w tym nie kształtowała stosunku najmu powstałego w drodze decyzji po przydziale lokalu nr (...) na rzecz rodziców skarżącej, jak również stosunku najmu po wstąpieniu w niego przez skarżącą (k. 36v akt (...)). Najem nie stanowi prawa zbywalnego lub dziedzicznego. Wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy przez osobę bliską najemcy zamieszkującą wraz z najemcą następuje z mocy prawa, tj. art. 691 § 1 k.c., dodanym przez art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, dalej opl). Na podstawie art. 691 § 1 k.c. prawo najmu lokalu mieszkalnego przechodzi na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (K. Pietrzykowski w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2011, s. 526; J. Jezioro w: E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, 2013, s. 1213-1214; P. Rola, Problematyka prawna wstąpienia w stosunek najmu, Nieruchomości 2007/10/s. 12-16; P. Kostański, Wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, Mon. Praw. 2006/11/ s. 571-584); A. Gola, L. Myczkowski, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, LexisNexis 2003, s. 137-140, uw. 95, 97, 99). W konsekwencji nie wchodzi ono do spadku po najemcy (art. 922 § 2 k.c.; G. Kozieł w: red. A. Kidyba, Kodeks cywilny. Komentarz, t. III Zobowiązania - część szczególna, Wolters Kluwer 2014, uw. 3, 4 do art. 691; A. Kidyba w: red. E. Niezbecka, Kodeks cywilny. Komentarz, t. IV Spadki, WK 2016, uw. 49 do art. 922).

Skarżąca stała się współnajemcą lokalu nr (...) wstępując w stosunek najmu tego lokalu po śmierci matki M.L. dnia 14 listopada 2004 r., a stała się najemcą tego lokalu po śmierci ojca A. L. dnia 8 listopada 2009 r. (k. 87 akt sądowych). Słusznie Sąd I instancji uznał, że stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie jest stosunkiem prawnym dziedzicznym, a skarżąca wstąpiła w stosunek prawny na skutek spełnienia przesłanek ustawowych, wynikających z art. 691 k.c. i że nie przeszły na skarżącą żadne roszczenia związane z umową najmu realizowaną przez jej rodziców wraz ze spadkobraniem. Nietrafnie Sąd I instancji wskazywał alternatywnie możliwość wstąpienia skarżącej w stosunek najmu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (czy to w brzmieniu pierwotnym - Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.; czy to w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787; s. 4, 6, 8 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 406/16), bowiem ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, została uchylona z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 39 ust. 1 opl), zatem zanim skarżąca stałą się współnajemcą owego lokalu. Omyłkowe przywołanie art. 8 unl nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniało roszczenie o wykup nieruchomości zamieszkiwanej na podstawie umowy najmu. M. i A. L., mimo że byli najemcami lokalu nr (...) w przedmiotowym domu jednorodzinnym, nie mieli roszczenia o wykup lokalu jaki zamieszkiwali na podstawie stosunku najmu. W konsekwencji również wnioskodawczyni, jako ich współspadkobierczyni, ani jako osoba, która wstąpiła na podstawie art. 691 § 1 i 2 k.c. w stosunek najmu lokalu, którego najemcami byli jej rodzice, nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności opisanej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane prawem i odnosi się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze - w szczególności do zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. (s. 6-8, 11 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 406/16).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skonstruowany został nieprawidłowo. W tym samym zarzucie autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał przepisy prawa procesowego (normę odniesienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i normy dopełnienia - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził), jak i normy prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. (zarzut II.2, s. 2 skargi kasacyjnej). Do zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza - op. cit., s. 736-737, nb 5, 6).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić. W związku z wnioskiem o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny winien był odmówić uwzględnienia tego wniosku w postępowaniu kasacyjnym.

Pełnomocnik z urzędu winien wystąpić z odrębnym wnioskiem, składając stosowne oświadczenie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (art. 250 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), który rozstrzygnie o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.