Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2118772

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 sierpnia 2016 r.
I OSK 484/15
Treść zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), del. WSA Rafał Wolnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 19/14 w sprawie ze skargi P.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 31 października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 19/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 31 października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr (...) z dnia 10 września 2013 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr (...) z dnia 31 października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr (...) z dnia 10 września 2013 r. w sprawie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia 31 lipca 2000 r. do dnia 31 marca 2004 r., od dnia 26 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

St. post. P.B. wnioskiem z dnia 5 lipca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji z prośbą o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia 31 lipca 2000 r. do dnia 31 marca 2004 r., od dnia 26 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr (...) z dnia 10 września 2013 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), odmówił wyżej wymienionemu ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego we wnioskowanych okresach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zainteresowany nie udowodnił prowadzenia osobiście i na własny rachunek gospodarstwa rolnego w ww. okresach. Stwierdził, że nauka w szkole średniej (w latach 2000 - 2004) oraz na studiach (w latach 2007 - 2010) i związane z nią obowiązki wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ podał również, że zainteresowany rozpoczął starania o przyjęcie go do służby w Policji po raz pierwszy w roku 2009, a zatem przynajmniej od tego momentu rozpoczął przygotowania związane z procedurą kwalifikacyjną, co także nie pozostało bez wpływu na jego dyspozycyjność. Zaznaczył także, że w okresie, w którym wymieniony był właścicielem gospodarstwa rolnego, pracował w firmie (...) Sp. z o.o. w (...) od dnia 13 sierpnia 2007 r. do dnia 30 września 2009 r. Zatem w rzeczywistości nie prowadził on gospodarstwa rolnego w realnym wymiarze. Organ wskazał również, że w okresach objętych wnioskiem P.B. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jednak sam fakt opłacania składek na ubezpieczenie nie przesądza o prowadzeniu gospodarstwa rolnego osobiście i na własny rachunek. Również dane wynikające z dokumentacji podatkowej nie mogą mieć znaczenia w sprawie, bowiem fakt odprowadzania podatku rolnego nie przesądza o faktycznym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego P.B. wskazał, iż złożone przed organem I instancji dokumenty w pełni uzasadniają uwzględnienie jego wniosku o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego. Mając na względzie złożone przez skarżącego zaświadczenie Wójta Gminy Nowy (...) z dnia 28 maja 2013 r. (I. dz. SPS 224.20.2013), iż P.B. pracował w okresie od dnia 31 lipca 2000 r. do dnia 31 marca 2004 r., od dnia 26 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. we własnym gospodarstwie rolnym położonym w (...) o powierzchni 3,52 ha, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy Nowy (...) o udzielenie informacji na podstawie jakiej dokumentacji ww. zaświadczenie zostało wydane. W odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy Nowy (...) poinformował, iż ww. zaświadczenie zostało wydane w oparciu o dokumentację podatkową, akt notarialny nr (...) z dnia 19 maja 1997 r., akt notarialny nr (...) z dnia 16 maja 2011 r., potwierdzenie zameldowania oraz zaświadczenie z KRUS w (...) z dnia 26 kwietnia 2013 r. (I. dz. NKP-5755/1-00), a więc na podstawie dokumentacji, która została doręczona organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, a nie na podstawie danych z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Następnie organ wskazał, iż P.B. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 hektara przeliczeniowego, które zostało mu przekazane przez rodziców na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 maja 1997 r., Rep. A nr (...). W dniu 31 lipca 2000 r. wnioskodawca osiągnął pełnoletniość i nie podlegał innemu ubezpieczeniu społecznemu. Jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, że wymieniony prowadził w gospodarstwie rolnym działalność rolniczą w rozumieniu ww. przepisów. Od 1997 r. kształcił się bowiem jako ślusarz mechanik w Zespole Szkół Zawodowych nr 1 w (...) i uzyskał tytuł zawodowy. Od 2000 r. uczęszczał do Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr 1 w (...) (oddalonego od miejsca zamieszkania o 20 km), zdobył tytuł zawodowy oraz uzyskał świadectwo dojrzałości. Zatem do tego czasu P.B. realizował przede wszystkim obowiązek szkolny, co oznacza, że pomimo posiadania statusu właściciela gospodarstwa rolnego, wymieniony w rzeczywistości nie prowadził w nim na własny rachunek działalności rolniczej.

Organ wskazał również, że zainteresowany od dnia 3 lutego 2004 r. do dnia 25 stycznia 2005 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową. Od dnia 13 sierpnia 2007 r. do dnia 13 lipca 2012 r. był zatrudniony w (...) Sp. z o.o., a od dnia 1 października 2007 r. do dnia 9 lipca 2010 r. studiował w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w (...), zaś w dniu 9 lipca 2010 r. uzyskał tytuł licencjata. Powyższe oznacza, iż we wskazanym okresie P.B. również nie prowadził indywidualnego gospodarstwa rolnego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości rolnej świadczy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu, nie ma przy tym znaczenia, w jakim wymiarze wymieniony był zatrudniony u danego pracodawcy, bowiem praca zawodowa zawsze skutkuje koniecznością koncentrowania aktywności życiowej pracownika na innych sferach, wiąże się także z przebywaniem poza miejscem zamieszkania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 października 2013 r. P.B. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz staranie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy oraz czy normę tę prawidłowo zinterpretował.

W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozkazem personalnym powyższe obowiązki procesowe nie zostały przez organy orzekające dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia wydanych w sprawie rozkazów personalnych nie odpowiadają wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach.

Przede wszystkim Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący złożył do akt sprawy zaświadczenie z dnia 28 maja 2013 r., wydane przez Wójta Gminy Nowy (...) na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego staży pracy, z którego wynika, że P.B. pracował w okresie od dnia 31 lipca 2000 r. do dnia 31 marca 2004 r., od dnia 26 stycznia 2005 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. we własnym gospodarstwie rolnym położonym w (...) o powierzchni 3,52 ha. Organy obu instancji stwierdziły natomiast, że zarówno fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości rolnej, jak i okoliczność opłacania należności z tytułu podatku rolnego oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie świadczy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. przepisów. Kwestionując jednak wiarygodność środka dowodowego w postaci ww. zaświadczenia organy nie wskazały żadnego przeciwdowodu na potwierdzenie swojego stanowiska.

Ponadto, w ocenie Sądu, dla oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "prowadzenia gospodarstwa rolnego" niezbędne jest ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących samego gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie poza informacją na temat wielkości ww. gospodarstwa nie przedstawiono żadnych innych danych. Na żadnym etapie postępowania organy orzekające nie poczyniły ustaleń co do profilu i specyfiki tego gospodarstwa rolnego, w tym - czy było ono nastawione na produkcję roślinną czy zwierzęcą oraz jakiego rodzaju. Nie wyjaśniły też jakie prace były wykonywane w tym gospodarstwie, kto fizycznie w nim pracował oraz kto nim faktycznie zarządzał i podejmował decyzje dotyczące bieżącego funkcjonowania gospodarstwa. Organy formułowały natomiast ogólnikowe twierdzenia, które nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, m.in. że "zakres zadań realizowanych przez rolnika w gospodarstwie nie może być utożsamiany z bliżej nieokreślonymi czynnościami, wykonywanymi przypadkowo lub doraźnie". Tymczasem ten właśnie rodzaj i zakres prac oraz to, przez kogo były faktycznie wykonywane, w okolicznościach niniejszej sprawy nie został przez organy ustalony.

Dalej Sąd podkreślił, iż bezspornym jest w sprawie, że w pierwszym z wnioskowanych okresów skarżący uczęszczał do Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr 1 w (...) przy czym, wobec braku wskazanych powyżej ustaleń, nie można jednoznacznie i stanowczo stwierdzić, iż skarżący nie prowadził w tym czasie gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. przepisów. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać nie tyle na wykonywaniu pracy fizycznej, lecz na samym zarządzaniu gospodarstwem. Z kolei osobisty charakter działalności jako cecha działalności rolniczej oznacza, że to do rolnika należy zwykle podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Dostrzegając przy tym pogląd wyrażony w powołanym przez organ wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt III AUa 914/12 (publ. LEX 1286471) zaznaczyć należy, że dla oceny możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego w ww. okresie niezbędne jest poczynienie rzetelnych ustaleń w zakresie powyżej wskazanym (odnośnie profilu gospodarstwa, rodzaju i zakresu zadań oraz wykonywanych czynności), w szczególności w oparciu o wyjaśnienia samego skarżącego, a także jego rodziców, ewentualnie innych świadków - do przedłożenia których skarżący powinien zostać przez organ wezwany. Dopiero analiza pełnego materiału dowodowego, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia ww. wyroku, pozwoliłaby na podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii, czy w ww. okresie skarżący prowadził w gospodarstwie rolnym na własny rachunek działalność rolniczą w rozumieniu ww. przepisów.

Wniosek skarżącego obejmuje również okres od dnia 26 stycznia 2005 r. do 30 września 2007 r. Organy wskazały, iż od dnia 13 sierpnia 2007 r. skarżący był zatrudniony w firmie (...) Sp. z o.o. w pełnym wymiarze czasu pracy, zaś naukę na studiach rozpoczął od dnia 1 października 2007 r. Jednak z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika z jakich powodów podjęte zostało negatywne rozstrzygnięcie odnośnie poprzedzającego okresu (styczeń 2005 - sierpień 2007) liczącego ponad 2,5 roku. Kwestia ta nie została przez organy orzekające wyjaśniona i z tego względu ustosunkowanie się do przyjętego przez organ stanowiska nie jest w istocie możliwe.

Uzasadnienie prawne

Organ odwoławczy nie rozważył również argumentów podnoszonych w odwołaniu, że w okresie od 1 lutego do 30 kwietnia 2009 r. skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym, zaś w pozostałym okresie był zatrudniony w firmie (...) Sp. z o.o. w 1/2 wymiaru czasu pracy, co wynika ze świadectwa pracy z dnia 30 września 2009 r. Również i te okoliczności, w świetle poczynionych uwag odnośnie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego, nie zostały w sposób należyty przez organ przeanalizowane w kontekście przesłanki "prowadzenia gospodarstwa rolnego".

Końcowo Sąd zauważył, iż skarżący ubiega się o zaliczenie mu do wysługi lat okresu, w którym odbywał służbę wojskową (od dnia 3 lutego 2004 r. do dnia 31 marca 2004 r.), jednak uchylił rozkaz personalny z dnia 10 września 2013 r. oraz utrzymujący go w mocy rozkaz personalny z dnia 31 października 2013 r. w całości z uwagi na sposób sformułowania sentencji ww. decyzji uniemożliwiający częściowe uwzględnienie skargi.

Sąd I instancji zaznaczył, iż rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, następnie dokona jego wszechstronnej i wyczerpującej oceny w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Podejmując następnie rozstrzygnięcie w sprawie organ należycie je umotywuje czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.i.art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący prowadził gospodarstwo rolne, podczas gdy samo posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości rolnej oraz opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie świadczy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Postawione w skardze zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności - co do zasady - rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia dwóch przepisów tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest zupełnie nietrafne, albowiem są to dwa przepisy wynikowe, które wzajemnie się wykluczają, a więc nie mogą pozostawać w jakimkolwiek związku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż nie może on odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, które jest zawsze zagadnieniem kluczowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Nadto dodać należy, że art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie wg swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu tylko fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (porównaj: wyrok NSA z dn. 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji sprostał powyższym wymogom i zbadał wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym.

Przede wszystkim należy się zgodzić z Sądem I instancji, że jeżeli wnioskodawca przedstawił zaświadczenie Wójta Gminy Nowy (...) na okoliczność, iż w wymienionych okresach pracował we własnym gospodarstwie rolnym, to nieprawidłowe jest stanowisko organu, który twierdzi, iż wymieniony dowód nie świadczy o prowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Skoro dokument urzędowy potwierdzał okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza, to w takiej sytuacji organy mogły postąpić w dwojaki sposób, tj. uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy lub też dokonać negatywnej oceny przedmiotowego dowodu. Organy, wybierając ten drugi sposób postępowania powinny dysponować innym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony oraz treści przedmiotowego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Taki materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, jakie konkretnie czynności w całym analizowanym okresie skarżący miał wykonywać we własnym gospodarstwie rolnym. Wykluczało to możliwość zaaprobowania stanowiska organów orzekających w sprawie, że wnioskodawca - nie tylko w okresie nauki w szkole średniej i na studiach, ale także w czasie pracy w firmie (...) Sp. z o.o. w (...) - nie prowadził gospodarstwa rolnego. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, nie dawał podstaw do tak kategorycznych stwierdzeń. W sprawie nie wiadomo bowiem, jaki był profil gospodarstwa, ile dokładnie osób (i w jakim zakresie) pracowało na terenie przedmiotowego gospodarstwa oraz jakie konkretnie zabudowania się tam znajdowały. Celowym może być także wyjaśnienie, jaki był profil i stopień zmechanizowania gospodarstwa rolnego. Brak takich danych nie pozwala na obiektywną weryfikację twierdzeń wnioskodawcy. W sprawie niezbędne są zatem dodatkowe ustalenia oraz rzetelna ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Słusznie zatem WSA w Warszawie uchylając obie decyzje stwierdził, iż organy przeprowadziły swe postępowanie z naruszeniem standardów procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zatem nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, co oznacza, iż stan faktyczny nie został w sprawie jednoznacznie ustalony, to w konsekwencji ocena zarzutów prawa materialnego jest przedwczesna i niemożliwa. Dopiero bowiem po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2500/12). Ponadto należy stwierdzić, iż skarżący kasacyjnie organ myli się zarzucając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegająca na przyjęciu, iż skarżący prowadził gospodarstwo rolne. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zawarł takiego stwierdzenia, które by przesądzało, iż należy skarżącemu zaliczyć wnioskowany okres do wzrostu uposażenia. Zaznaczył jedynie, iż sam fakt nauki i inne zajęcia, które spoczywały na skarżącym, nie wykluczają prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, ale to ustalenie musi wynikać z dodatkowych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.