Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720455

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 maja 2019 r.
I OSK 4412/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1085/18 w sprawie ze skargi D.F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość

1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1085/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości.

W motywach ww. wyroku Sąd Wojewódzki podał, że decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...), Wojewoda (...) ustalił lokalizację drogi krajowej nr (...) obejmującej budowę obwodnicy miasta (...) wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Decyzją tą zatwierdzono również projekt podziału enumeratywnie wskazanych nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, iż nieruchomości te staną się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym ww. decyzja nabędzie cechę ostateczności.

Następstwem powyższego zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. dla D. F., jako dotychczasowego właściciela działek zajętych pod drogę. W wyniku tego postępowania, Wojewoda (...), decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...), wydaną w ramach związania wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1996/11) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1503/12) - ustalił na rzecz D. F. odszkodowanie w wysokości (...) zł za przejęcie - z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - nieruchomości położonej w obrębie (...) w gminie (...), oznaczonej jako działki: nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, jako przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr (...), a także zobowiązał D. F. do zwrotu odszkodowania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...) w wysokości (...) zł.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), uchylił w całości decyzję organu I instancji i ustalił na rzecz D. F. odszkodowanie w wysokości (...) zł (pkt 1) oraz zaliczył na poczet kwoty odszkodowania, ustalonej w pkt 1, kwotę wypłaconą odwołującemu się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2010 r. nr (...) i decyzji Ministra Infrastruktury z (...) sierpnia 2011 r. nr (...).

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, przyznanego D. F. stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu 26 maja 2014 r. na zlecenie Wojewody (...) przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Autor operatu szacunkowego ustalił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...), zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w (...) z (...) grudnia 1999 r. nr (...), przedmiotowe działki były położone na terenie oznaczonym jako grunty rolne, w obszarze (...) Parku Narodowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał przy tym, że na rynku lokalnym oraz regionalnym brak było transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Z tego względu, dla celów wyceny, przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów rolnych jako przeważających wśród gruntów przyległych oraz przyjął, że cel wywłaszczenia zwiększał wartość nieruchomości, co skutkowało zwiększeniem uzyskanej wartości o 50%.

W ocenie organu odwoławczego, powyższy operat szacunkowy spełniał wszystkie wymogi formalne, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i opierał się na: prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ponadto, Minister Infrastruktury i Rozwoju, wyjaśniając zaliczenie na poczet kwoty odszkodowania ustalonej w pkt 1 tej decyzji, kwoty uprzednio wypłaconej odwołującemu się, odwołał się w tym miejscu do poglądu wyrażonego w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1503/12). Wyjaśnił też jednocześnie, że brak było podstaw prawnych do zobowiązania D. F. - w drodze decyzji administracyjnej - do zwrotu części uprzednio wypłaconego odszkodowania. Obowiązek zwrotu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty odszkodowania nie miał bowiem charakteru administracyjnego.

Wyżej przedstawiona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 marca 2015 r. stała się przedmiotem skargi D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej akcentowano zwłaszcza, że ostatnio przyznane skarżącemu odszkodowanie było zbyt niskie oraz, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie. Zawierał on bowiem transakcje pochodzące z lat 2013-2014, które dotyczyły gruntów rolnych położonych w znacznej odległości od drogi krajowej. W ocenie skarżącego, poprzednio zatem przyznane mu odszkodowanie było ustalone w prawidłowej wysokości.

Dodatkowo, na etapie postępowania sądowego, skarżący przedłożył Sądowi nowy operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H.K. i wnosił o dopuszczenie z niego dowodu - na okoliczność wartości przejętej pod obwodnicę nieruchomości, gdyż z operatu tego wynikało, że sporne działki oszacowano na kwotę (...) zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1431/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) marca 2015 r. podnosząc, że skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż te, które w niej wskazano.

Sąd Wojewódzki, rozważając bowiem zakres problematyki będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy zauważył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc do Sądu skargę na poprzednio wydaną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) ego z dnia (...) listopada 2010 r., nie kwestionował wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o poprzednio sporządzony operat szacunkowy. Spór, jaki zaistniał w tej sprawie koncentrował się jedynie na wypłacie przyznanego odszkodowania, a mianowicie kwestii, czy dopuszczalne było zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy cała kwota ustalona decyzją została już D.F. wypłacona. W żadnym natomiast zakresie wysokość odszkodowania nie była przez zobowiązanego podważana, jak również Sądy nie dopatrzyły się naruszenia przepisów odnośnie tej części rozstrzygnięcia. Zatem kwestia wysokości należnego odszkodowania została już przesądzona w aspekcie materialnym w decyzji z 25 sierpnia 2011 r. Tym samym, po zwrocie akt na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1503/12) powinno było być jedynie wydane odmienne rozstrzygnięcie co do wypłaty przyznanego D.F. odszkodowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ bezzasadnie zlecił rzeczoznawcy sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego, co naruszało art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Powyższy wyrok, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 840/16) i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organu, ponownie przeprowadzającego postępowanie, było w istocie ustalenie na nowo wysokości należnego D. F. odszkodowania przy uwzględnieniu kwot już mu uprzednio z tego tytułu wypłaconych. Mając zaś na uwadze regulację, zawartą w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z której wynikało - że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a także fakt, że może być on wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego - organ był zobowiązany do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia na piśmie nowej opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w rozpoznawanej sprawie uczynił. W rezultacie Sąd Kasacyjny uznał, że błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się do poglądu, iż po uchyleniu poprzednich decyzji, wydanych w tej sprawie, jej przedmiotem była jedynie kwestia zaliczenia wypłaconych kwot na poczet przyznanego odszkodowania.

Ponownie zatem rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Organ uczynił bowiem zadość wskazaniom, zawartym w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1996/11) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1503/12) oraz z dnia 23 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 840/16).

Co do wniosku dowodowego, zgłoszonego w skardze, Sąd I instancji przyjął, że nie można było uznać operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2015 r., przedłożonego przez stronę na etapie postępowania sądowego za opinię biegłego, ponieważ operat taki nie został sporządzony na etapie postępowania administracyjnego jako dowód przeprowadzony przed organem w sprawie. W świetle zatem art. 84 k.p.a. nie miał on waloru dowodu z opinii biegłego. W końcowej części uzasadnienia Sąd ten wyraził jednak pogląd, że dopuszczenie dowodu z ww. operatu nie było możliwe bo przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, organ dokonał też właściwej oceny operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 26 maja 2014 r., na podstawie którego Minister ponownie ustalił wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, uwzględniając kwoty już mu uprzednio z tego tytułu wypłacone. Operat ten - jak wywodził Sąd - (cyt.): "stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki zatem przyjął, że (cyt.): "Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową. (...) Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, jak i organy administracji oraz sąd kontrolujący".

Następnie Sąd Wojewódzki dokonał rozróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) i zauważył, że podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania, ustalonego zakresu i trendu czasowego wynikającego z analizy rynku nieruchomości) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie tego przepisu.

W związku z tym, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że ustalone odszkodowanie było zaniżone, Sąd Wojewódzki uznał, że nie podzielił tego zarzutu ponieważ skarżący nie podważył skutecznie wartości dowodowej operatu szacunkowego. Zauważył jedynie, że kwota określona przez biegłego nie musiała być identyczna do wartości oczekiwanej i uznawanej za słuszną przez skarżącego. W tym miejscu, Sąd wyjaśnił także rozumienie pojęcia "słusznego odszkodowania", odwołując się w tym zakresie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, LEX nr 25205 i z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, LEX nr 121570) dotyczących powyższego zagadnienia. Akcentował przy tym, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, ekwiwalentne, choć nie pełne. Wywłaszczenie nieruchomości następuje bowiem za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości prawa własności a zatem nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych bowiem sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne nieraz może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. F. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż biegły dokonał właściwej wyceny nieruchomości, w sytuacji gdy wartość wycenionej nieruchomości, zajętej pod budowę obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr 8, odbiega od jej rzeczywistej wartości rynkowej tj. odszkodowanie jest znacznie zaniżone,

2. art. i 53 ust. 1 w zw. z art, 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie orzeczenia na nieprawidłowej tj. niepełnej analizie rynku nieruchomości, polegające na pominięciu transakcji nieruchomościami przyjętymi pod inwestycję drogową w latach 2013/2014 - rzeczoznawca tych transakcji nie uwzględnił w operacie szacunkowym, chociaż był to tego zobowiązany przepisami prawa,

3. art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych,

4. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przeprowadzenie niekompletnej analizy rynku dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym, w ocenie skarżącego, analiza rynku, dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości,

5. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo sporządzony, a tym samym wadliwy operat szacunkowy, gdyż powyższy przepis obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany - wadliwość operatu powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji - organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają Inki, w tym logiczne łub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości,

6. § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd, iż sporządzony przez biegłego operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, w sytuacji gdy strona wskazała na szereg uchybień m.in. okoliczność, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania, nie zawierają cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, chociażby ze względu na ich położenie i przeznaczenie,

7. art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący szczególnie istotny dowód w sprawie został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, jak tego wymaga powołany artykuł - dokonanie przez sąd takiej analizy doprowadziłoby Sąd do wniosku, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, niezgodnie z przepisami prawa i jako taki nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego zgodności operatu szacunkowego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z przepisami prawa, w tym z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 o zm.) - ocena taka była możliwa bez ingerowania w merytoryczną część operatu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, "c" i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. - poprzez oparcie się przez organ na operacie szacunkowym, zawierającym liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. - poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego,

5. art. 145 § 1 pkt 1 Iii. "c" i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 84 k.p.a., oraz art. 7 i 136 k.p.a. - poprzez nie uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w postaci dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, w przypadku gdy operat szacunkowy sporządzony w sprawie zawiera błędy dyskwalifikujące jego wartość merytoryczną,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym przede wszystkim, że organy dokonały oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, że uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w sprawie pomimo tego, iż wymagał on uzupełnienia o zbadanie występowania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym ewentualnie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, dlaczego uznał za niemożliwe oparcie wyceny o ceny odnotowane na rynku transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi, skoro według brzmienia przepisu § 36 rozporządzenia, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w pierwszym rzędzie powinna być rozważona możliwość oparcia wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych - organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności, czy braków operatu można żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści - oznacza to, iż organy oparły decyzje na wadliwym operacie, który nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, całkowicie nieprzydatnym do ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie, organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującym prawem,

7. art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 ustawy o zagospodarowaniu nieruchomościami mające wpływ na wydaną decyzję - poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 oraz art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku dowodowego skarżącego zawartego w złożonych pismach procesowych w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez Henryka Kozłowskiego, w sytuacji gdy podnoszone w nim argumenty jednoznacznie wskazują, iż sporządzony przez biegłego operat szacunkowy jest nierzetelny, a dopuszczenie zgłoszonych przez stronę skarżącą dowodów istotnych do wyjaśnienia wątpliwości, nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - ponadto, na podstawie wskazanego przez stronę dowodu Sąd winien powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego,

9. art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości na podstawie nieruchomości przyjętych przez biegłego mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi - w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. W związku z tym zatem postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt

1) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt

2) i - w zakresie zarzutu opartego na art.

141 § 1 p.p.s.a. - okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania należnego D.F. z tytułu przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności, należącej poprzednio do niego, nieruchomości, położonej w obrębie (...) w gminie (...), oznaczonej jako działki: nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, gdyż nieruchomość ta została objęta decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2007 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr (...). W sprawie istotne przy tym było, że decyzja o ustaleniu odszkodowania była wydawana kilkakrotnie, z uwagi na błędy prawne popełniane przez organy przy orzekaniu. Znamienne przy tym było również, że poprzednio ustalając odszkodowanie, Wojewoda (...), opierał się na operacie rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonym w dniu 1 września 2010 r. i przyjął, że wartość przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wynosiła (...) zł (decyzja z dnia (...) listopada 2010 r. (...)). Aktualnie natomiast, Wojewoda (...), orzekając decyzją z dnia (...) v lipca 2014 r. nr (...), wydaną na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. M.W. w dniu 26 maja 2014 r., uznał, że wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wynosiła tylko (...) zł. Ostatecznie zatem, decyzją organu odwoławczego (decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) marca 2015 r. nr (...)), odszkodowanie, należne D.F. zostało w tej właśnie kwocie przyznane i to w ten sposób, że zaliczono skarżącemu na poczet kwoty odszkodowania, kwotę wypłaconą mu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2010 r. nr (...) i decyzji Ministra Infrastruktury z (...) sierpnia 2011 r. nr (...).

Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji (decyzji z dnia (...) lipca 2014 r.) strona skarżąca podnosiła zarzuty w stosunku do operatu, będącego podstawą do ustalenia przyznanego jej odszkodowania o prawie połowę niższego od odszkodowania przyznanego i wypłaconego kilka lat wcześniej. Odwołujący m.in. wskazywał bowiem, że biegły M. W. w tabeli V.21 wykaz transakcji gruntów rolnych, uwzględnił tereny położone w gminie (...) w odległości ponad 20 km, a nie uwzględnił transakcji z pobliskiej gminy (...), w sąsiedztwie zaś ww. działek znajdowała się działka z (...), gdzie cena ziemi bez odszkodowania wynosiła (...) zł za 1 m kw. Analogicznie, w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skarżący podnosił, iż operat, na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie, zawierał wady (nieruchomości przyjęte do porównania nie zawierały cech nieruchomości podobnych do wycenianej ze względu na położenie i przeznaczenie). Akcentowano, że przy szacowaniu wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi w pierwszej kolejności biegły winien brać pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych a których jednak nie uwzględnił.

W zaskarżonym natomiast wyroku Sąd Wojewódzki szczegółowo przedstawił stan historyczny sprawy, w tym omówił treść wydanych do tej pory wyroków sądów obu instancji, a które to wyroki dotyczyły popełnionych wcześniej przez organy i Sąd Wojewódzki (wyrok z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1431/15) błędów prawnych oraz szeroko odniósł się do (rozumianego w sposób ogólny) pojęcia "słusznego odszkodowania". W istocie rzeczy nie wyjaśnił natomiast, dlaczego skarga D. F. nie była uzasadniona. Sąd I instancji zwrócił jedynie uwagę na fakt, iż w toku postępowania administracyjnego strona nie przedłożyła innego (własnego) operatu szacunkowego ani nie występowała też o ocenę operatu biegłego Marcina Walczaka przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym, Sąd Wojewódzki, wprawdzie stwierdził, że (cyt.): "Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 k.p.a. (...) jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego." W rezultacie Sąd I instancji przyjął, że kontrola sądu polegała w tym przypadku jedynie na zbadaniu operatu pod względem formalnym to jest (cyt.): "... na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zwrócić uwagę, że wprawdzie oczywiście sąd administracyjny nie jest organem, który mógłby wnikać w ocenę wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, ale zasady dokonywania szacunku nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w postępowaniach administracyjnych są w dużym zakresie uregulowane prawnie. Takie regulacje zawierają bowiem zarówno ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jak i rozporządzenie Rady Ministrów w z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 687). W związku z tym ocena, czy w operacie szacunkowym biegły dochował właściwych przepisów, podlega już ocenie prawnej. Zatem w tego rodzaju sprawie, jak niniejsza, należy zbadać np., czy biegły dostatecznie wyjaśnił, dlaczego przyjął do porównań takie a nie inne nieruchomości (pojęcie nieruchomości podobnej jest bowiem uregulowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz dlaczego, wartość rynkową nieruchomości wycenianej, ustalał w oparciu nie o ceny transakcyjne dotyczące innych nieruchomości drogowych a w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia). Przede wszystkim zaś Sąd Wojewódzki winien zbadać, czy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wniesionym przez stronę. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ocen brak. Sąd wyraził jedynie w sposób mocno ogólny pogląd, że (cyt.): "Organ (...) dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (...)" nie precyzując w ogóle, na jakiej podstawie stanowisko takie należało uznać za uzasadnione. Powyższe jednak, zwłaszcza w realiach rozpoznawanej sprawy, w której stronie - z uwagi na wycenę zawartą w operacie szacunkowym z 2014 r. - ustalono ostatecznie odszkodowanie o wiele niższe niż to, które zostało jej wcześniej przyznane i wypłacone, nie może być traktowane jako rzetelne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a który to obowiązek - zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - obciąża sąd administracyjny.

Zwrócić w tym miejscu także wypada uwagę, że zaskarżony wyrok nie był w ogóle spójny. Chociaż bowiem oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego po wydaniu zaskarżonej decyzji, było prawidłowe, gdyż dowód z treści operatu szacunkowego nie jest dowodem z dokumentu (bo jest dowodem z opinii biegłego), a tylko dowód z dokumentu może być przeprowadzany w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 106 § 3 p.p.s.a.), to jednak nie bardzo jest wiadomym, dlaczego Sąd Wojewódzki wniosek ten oddalił. Sąd I instancji z jednej strony bowiem stwierdził, że nie można było uznać operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2015 r. przedłożonego przez stronę na etapie postępowania sądowego za opinię biegłego (k. 16 uzasadnienia wyroku) a z drugiej strony - zauważył, że (cyt.)" przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego" (k. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zatem oba poglądy sobie nawzajem przeczą.

Jak wyżej wspomniano, wprawdzie oddalenie rzeczonego wniosku dowodowego było prawidłowe, ale tego rodzaju sprzeczne wypowiedzi, zawarte w uzasadnieniu wyroku, nie powinny się znaleźć, gdyż osłabiają całe stanowisko Sądu.

W tych warunkach zatem, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów kasacyjnych (z wyjątkiem zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.) należało uznać za przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze, że rozpatrywana sprawa jest sprawą nietypową, bo nie z własnej winy stronie przyznano odszkodowanie w wysokości o wiele niższej niż to, które jej poprzednio ustalono i wypłacono, powinien przede wszystkim zbadać, czy podniesione przez D. F. zarzuty zawarte w odwołaniu zostały należycie rozpatrzone, to jest czy organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania w celu ich wyjaśnienia lub czy się do nich odniósł. Jeśliby zaś Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że postępowanie przed organem II instancji nie naruszało prawa w sposób istotny to winien następnie ocenić, czy operat szacunkowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, odpowiadał wymogom, przewidzianym we wskazanych wyżej aktach prawnych (czy biegły zgodnie z przepisami prawa zastosował przyjęte przez siebie rozwiązania i czy jej należycie uzasadnił).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.