I OSK 434/18, Rozpatrywanie merytoryczne zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2513351

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. I OSK 434/18 Rozpatrywanie merytoryczne zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, del. WSA Jolanta Górska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 2027/16 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) października 2016 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 2027/16 oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) października 2016 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku T.G. złożonego pismem z dnia 19 lipca 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) września 2016 r., nr (...) odmówił przyznania świadczenia w formie posiłków w barze.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wnioskująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód, który wyniósł w lipcu 2016 r. (...) zł przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 634 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 48b ust. 2 ustawy o pomocy społecznej doraźna lub okresowa pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Tymczasem wnioskodawczyni choć jest osobą częściowo niepełnosprawną, to niepełnosprawność nie uniemożliwia jej przygotowania samodzielnie posiłków, a uzyskiwany dochód przekracza kryterium określone w ustawie dla osoby samotnie gospodarującej. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni swoją postawą uniemożliwia weryfikację jej sytuacji bytowej, nie zezwalając na przeprowadzenie rzetelnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, nie wyjaśniając także możliwości korzystania ze wsparcia uprawionego do wspólnego zamieszkiwania pełnoletniego syna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2016 r., znak: (...) utrzymało powyższą decyzję w mocy, nie znajdując podstaw do odmiennych wniosków. Organ podkreślił, że warunkiem uzyskania świadczenia w postaci posiłku powinna być okoliczność, że ubiegająca się osoba nie będzie mogła zapewnić go sobie własnym staraniem, tymczasem wnioskodawczyni zamieszkuje lokal posiadający pomieszczenie kuchenne, wywiad środowiskowy nie potwierdził, aby była osobą niesamodzielną w stopniu wykluczającym przygotowanie posiłku, a uzyskiwany stały dochód umożliwia zakup produktów spożywczych. Organ zaznaczył także, że utrudnienia ze strony wnioskodawczyni w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego mającego na celu ocenę możliwości przygotowywania posiłków spowodowały, że nie można uznać, aby wnioskodawczyni nie miała możliwości ich przygotowywania w miejscu zamieszkania.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stała się przedmiotem skargi T.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę wskazał, że skarżąca, aczkolwiek jest częściowo niezdolna do pracy, to jest osobą chodzącą, sprawną manualnie, posiada stały dochód, mieszkanie posiada pomieszczenie kuchenne, a lokal jest wyposażony w energię elektryczną, gaz, ciepłą i zimną wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie. Pomieszczenie kuchenne jest z bezpośrednim oświetleniem naturalnym. Ustalenia te pozwalają na uznanie, że skarżąca ma warunki do tego, by samodzielnie przygotować gorące posiłki, a dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co wyklucza odmienne ustalenia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T.G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzieleniu skarżącej pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jej ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej, co z kolei uniemożliwia skarżącej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka,

- art. 48b ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że skarżąca posiada warunki do tego, by samodzielnie przygotować gorący posiłek, podczas gdy skarżąca nie ma możliwości do samodzielnego przygotowania gorących posiłków, albowiem jest osobą niezdolną do pracy, w konsekwencji czego odmówiono skarżącej zasiłku celowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia w formie posiłków - miesięcznego abonamentu do baru, który jest wydatkiem okazjonalnym, niecodziennym, nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, a sytuacja, w której obywatel nie ma środków na pokrycie kosztów ciepłego posiłku należy do szczególnie uzasadnionych przypadków.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie miała ona także prawo odmówić wpuszczenia pracownika socjalnego do pomieszczeń tak osobistych, jak kuchnia, łazienka, czy sypialnia, a osobista styczność pracownika socjalnego ze skarżącą na korytarzu umożliwiała ustalenie, że nie ma ona ze względu na warunki stricte osobiste możliwości przygotować sobie gorących posiłków i to zarówno z powodów zdrowotnych, jak i finansowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930) oraz przepisu art. 48b tej ustawy wskazują, że istotą żądania uchylenia zaskarżonego wyroku jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie o błędnym nieudzieleniu pomocy społecznej, podczas gdy znajduje się ona w ciężkiej sytuacji materialnej i bytowej, a skoro skarżąca nie ma możliwości samodzielnego przygotowania gorących posiłków, to uzasadnione byłoby przyznanie żądanego świadczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają zatem do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, przy czym istotne jest, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było konsekwencją uznania braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w formie posiłków w barze, opartego m.in. na treści art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ decyzji. Jakkolwiek w sentencji wyroku przedmiot decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) października 2016 r., znak: (...) określono jako odmowę przyznania zasiłku celowego, to uzasadnienie wyroku oraz analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że było to wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, skoro wskazana decyzja dotyczyła świadczenia w formie posiłków w barze, a w uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił tę decyzję pod kątem jej zgodności z prawem.

Wobec tego oceniając zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 48b (bez określenia właściwego ustępu przepisu, co wskazuje na niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej) ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, że za ich pomocą nie można było podważyć stanowiska Sądu w niniejszej sprawie. Zarzuty te w istocie zmierzają bowiem do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, w której Sąd kontrolując decyzję organów stwierdził, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, skoro zaistniała w sprawie sytuacja faktyczna nie uprawniała organów do wydania odmiennego rozstrzygnięcia, zarówno wobec nie wykazania w toku postępowania, aby skarżąca nie mogła samodzielnie, własnym staraniem zapewnić sobie tego posiłku, jak i wobec utrudniania pracownikowi socjalnemu dokonania oceny jej aktualnej rzeczywistej sytuacji bytowej.

Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia kwalifikacji sytuacji skarżącej kasacyjnie jako umożliwiającej przyznanie świadczenia w formie posiłków (jednego gorącego posiłku dziennie), o czym mowa w art. 48b ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to stanowisko, według którego prawidłowa jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącej kasacyjnie tego świadczenia stanowi wynik prawidłowego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.