I OSK 4302/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I OSK 4302/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2785894

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 4302/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Iwona Bogucka (spr.), del. WSA Maciej Busz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa - Starosty Z. i P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1180/17 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Starosty Z. i P. S.A. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej

1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...),

2. oddala skargę kasacyjną P. S.A. w L.,

3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Z. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Wa 1180/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa - Starosty Z. i P. S. A. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) czerwca 2017 r., nr (...) w przedmiocie reformy rolnej, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr (...) o pow. 0,2146 ha, w pkt 2. oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty Z. w pozostałej części, w pkt 3. oddalił skargę P. S.A. w L. w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Postępowanie o ustalenie, czy Browar w Z., stanowiący część Dóbr Ordynacji Z. podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm., dalej: dekret PKWN lub dekret o reformie rolnej) zostało wszczęte na wniosek złożony 1 marca 1999 r. przez J. Z. Wobec śmierci J. Z. do postępowania wstąpili jego spadkobiercy: M. P., E. D., A. R., G. B. i M. Z. (postanowienie SR dla Warszawy Mokotowa z 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I Ns 2003/02).

Sprawa podlegała sześciokrotnemu rozpoznaniu przez organy administracji, wydane też zostały cztery prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/02, z 5 września 2006 r., sygn. akt. IV SA/Wa 640/06, z 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1579/07 i z 15 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/10. Ponieważ w sprawach o sygn. IV SA/Wa 640/06 i IV SA/Wa 1950/10 przedmiotem kontroli Sądu były decyzje organu odwoławczego o umorzeniu postępowania administracyjnego, Sąd nie odnosił się w uzasadnieniu tych wyroków do przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W piśmie z 23 sierpnia 2013 r. wnioskodawcy doprecyzowali przedmiot żądania, występując z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości zabudowanej budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "B." wraz z otaczającym ją parkiem, obejmująca według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z.-miasto działki: nr (...) o pow. 0,2910 ha, nr (...) o pow. 0,3634 ha, nr (...) o pow. 0,2527, nr (...) o pow. 1,3665 ha, nr (...) o pow. 0,0598, nr (...) o pow. 0,2149 ha, nr (...) o pow. 0,0123 ha, nr (...) o pow. 0,5345 ha, nr (...) o pow. 0,3555 ha, nr (...) o pow. 0,0137 ha, nr (...) o pow. 0,1613 ha, nr (...) o pow. 1,1770, nr (...) o pow. 0,1076 ha, nr (...) o pow. 0,0233 ha, nr (...) o pow. 0,0294 ha, nr (...) o pow. 0,0331 ha, nr (...) o pow. 0,2146 ha, nr (...) o pow. 0,4631 ha, nr (...) o pow. 0,3125 ha, nr (...) o pow. 0,2949 ha, nr (...) o pow. 0,0046 ha i nr (...) o pow. 0,4977 ha nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z uwagi na okoliczność, że po sprecyzowaniu wniosku przedmiotem postępowania została objęta również działka nr (...), na której znajduje się tzw. willa "B." organ I instancji włączył do przedmiotowego postępowania odrębnie prowadzone dotychczas postępowanie dotyczące tej nieruchomości.

Decyzją z (...) września 2014 r., nr (...) Wojewoda Lubelski stwierdził, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "B." wraz z otaczającym ją parkiem, obejmująca według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z.-miasto działki: nr (...) o pow. 0,2910 ha, nr (...) o pow. 0,3634 ha, nr (...) o pow. 0,2527, nr (...) o pow. 1,3665 ha, nr (...) o pow. 0,0598, nr (...) o pow. 0,2149 ha, nr (...) o pow. 0,0123 ha, nr (...) o pow. 0,5345 ha, nr (...) o pow. 0,3555 ha, nr (...) o pow. 0,0137 ha, nr (...) o pow. 0,1613 ha, nr (...) o pow. 1,1770, nr (...) o pow. 0,1076 ha, nr (...) o pow. 0,0233 ha, nr (...) o pow. 0,0294 ha, nr (...) o pow. 0,0331 ha, nr (...) o pow. 0,2146 ha, nr (...) o pow. 0,463 1 ha, nr (...) o pow. 0,3125 ha, nr (...) o pow. 0,2949 ha, nr (...) o pow. 0,0046 ha i nr (...) o pow. 0,4977 ha - podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu wejścia w życie dekretu PKWN Z. nie miał statusu miasta, wobec czego nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą "B." znajdowała się na terenie wiejskim. Zdaniem organu I instancji sporne nieruchomości mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Bez zaplecza majątku Z. i innych majątków ziemskich Ordynacji Z., browar nie mógł funkcjonować.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli: M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. Organowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu wskutek błędnego ustalenia, że Osada Z. (osada urzędniczo-robotnicza, silny organizm o charakterze miejskim) stanowiła nieruchomość ziemską, o której mowa w tym przepisie oraz przez przyjęcie, że majątek folwarku Z., graniczący z nieruchomościami położonymi w Osadzie Z., wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie spełniał wymogi obszarowe do upaństwowienia w trybie dekretu i z mocy prawa podczas, gdy browar położony na terenie Osady w Z. nie mógł zostać przejęty jako położony na terenie folwarku, podobnie jak nieruchomość zabudowana willą "B." wraz z otaczającym parkiem, a także inne zabudowane nieruchomości objęte wnioskiem. Zakwestionowano prawidłowość przyjęcia, że nieruchomości te położone były na nieruchomości wiejskiej. Osada urzędniczo-robotnicza nie posiadająca statusu miasta, ale stanowiąca silny organizm o charakterze miejskim zarówno jako siedziba Ordynacji Z., jak również w okresie po 1945 r., posiadająca zabudowę miejską oraz wszelkie urządzenia użyteczności publicznej (własną policję, straż pożarną, urząd pocztowy, sąd, szkołę, szpital, kino, kościół), zamieszkana przez wykwalifikowanych urzędników oraz robotników przemysłowych i fabrycznych, a także kadrę kierowniczą rodowej Ordynacji Z. nie stanowi terenu wiejskiego, a w konsekwencji nie może podpadać pod działanie dekretu, jako nadająca się na cele opisane w art. 1 ust. 2 lit. a)-e) dekretu. Zarzucono także dokonanie błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez przyjęcie, że surowce rolne pochodzące z gospodarstwa rolnego, jakim był folwark Z. wraz z pozostałą częścią Dóbr Ordynacji Z. zapewniały zaplecze dla funkcjonowania działalności wytwórczej w rolnictwie. Odwołujący podnieśli, że organ I instancji pominął okoliczność, że Ordynacja Z. stanowiła majątek o zróżnicowanym charakterze z przewagą przemysłu leśnego oraz zakładów przemysłowych (96,25% majątku to grunty leśne; 3,47% grunty rolne i zakłady przemysłowe - tartaki, fabryka mebli, elektrownie, cukrownie) była w zasadzie majątkiem leśno-przemysłowym, nie rolnym. Zdaniem wnioskodawców sporne nieruchomości nie były w żaden sposób funkcjonalnie powiązane z częścią nieruchomości, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Stanowiły bowiem całość kompleksu przemysłowego w Osadzie Z. Ponadto decyzja narusza, zdaniem odwołujących, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy oraz art. 1 i 2 oraz art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z mocą ustawy Prawo przemysłowe, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedsiębiorstwo handlowe Browar w Z. może stanowić nieruchomość ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej; oraz w zw. z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 14 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl rocznie mogły stanowić nieruchomość ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej; ponadto w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu wskutek uznania, że browary stanowią przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (spożywczego) bez konieczności wykazania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością fabryczną, a nieruchomością ziemską (rolną). Zarzucono także nieprawidłowe uznanie, że nieruchomość mieszkalna willa "B." zamieszkana przez urzędnika ordynacyjnego - buchaltera Hipolita Borowskiego stanowiła nieruchomość ziemską, a tym samym naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzji Wojewody Lubelskiego zarzucono także naruszenie szeregu przepisów postępowania: art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., m.in. przez nieuwzględnienie wskazań zawartych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) lutego 2013 r., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie dowodów oraz ich błędną ocenę.

P. S.A. w L. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody. Argumentacja o miejskim charakterze nieruchomości jest, zdaniem Spółki, chybiona. W dniu wejścia w życie dekretu PKWN Z. nie był miastem, prawa miejskie uzyskał dopiero w 1989 r. W sensie formalnym zatem nieruchomość znajdowała się na obszarze wiejskim. Status wiejski nieruchomości potwierdza między innymi dowód, jakim jest postanowienie Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw, z którego wynika, że przedsiębiorstwo browar w Z., ogłoszone w wykazie przedsiębiorstw w L. z 14 sierpnia 1947 r. zostało z tego wykazu wykreślone, a przyczyną skreślenia, jak wynika z uzasadnienia postanowienia był fakt, że Browar ten stanowił już własność Skarbu Państwa, jako część składowa nieruchomości ziemskiej, przejętej na podstawie dekretu o reformie rolnej. Podnoszone przez odwołujących cechy Osady Z., które miałyby świadczyć o jej miejskim charakterze nie wykluczają wiejskiego, a zatem także ziemskiego charakteru nieruchomości. Sama nazwa Osada Z. świadczy o jej wiejskim, a nie miejskim charakterze.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z (...) czerwca 2017 r., nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględnił odwołanie i uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz stwierdził, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi browaru oraz willą mieszkalną "B." wraz z otaczającym ją parkiem, obejmująca według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z.-miasto działki: nr (...) o pow. 0,2910 ha, nr (...) o pow. 0,3634 ha, nr (...) o pow. 0,2527, nr (...) o pow. 1,3665 ha, nr (...) o pow. 0,0598, nr (...) o pow. 0,2149 ha, nr (...) o pow. 0,0123 ha, nr (...) o pow. 0,5345 ha, nr (...) o pow. 0,3555 ha, nr (...) o pow. 0,0137 ha, nr (...) o pow. 0,1613 ha, nr (...) o pow. 1,1770, nr (...) o pow. 0,1076 ha, nr (...) o pow. 0,0233 ha, nr (...) o pow. 0,0294 ha, nr (...) o pow. 0,0331 ha, nr (...) o pow. 0,2146 ha, nr (...) o pow. 0,4631 ha, nr (...) o pow. 0 3125 ha, nr (...) o pow. 0,2949 ha, nr (...) o pow. 0,0046 ha i nr (...) o pow. 0,4977 ha - nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze. zm.).

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Wojewody nie odpowiada wskazaniom zawartym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2074/02, z 5 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 640/06, z 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1579/07 oraz z 15 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/10, a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a.

Minister stwierdził, że w sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji (umiejscowienie obiektu, historia powstania, etc.), lecz ich ocena. Minister ocenił, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało wyczerpująco, z tym, że organ I instancji wyciągnął wadliwe wnioski prowadzące w rezultacie do błędnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego znajduje w sprawie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wadliwość dotyczy jedynie zważenia i osądu zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowego i wszechstronnego uzasadnienia decyzji. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zdaniem Ministra, powinno prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Minister uznał, że doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej. Zdaniem Ministra przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów dekretu jest błędna i przeciwstawiająca się stanowisku i ocenom wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy (uchwała TK z 19 IX 1990 r., W 3/89 i wyrok SN z 25 I 1995 r., III ARN 277/94), a także ugruntowanemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnia to konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

Minister podniósł, że w wyroku z 24 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził między innymi, że nieruchomość zabudowana browarem nie znajdowała się na terenie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 dekretu, lecz na terenie miasta Z. Już tylko ta okoliczność, zdaniem Sądu (bez potrzeby rozważania, czy browar jest przedsiębiorstwem rolnym) wykluczała możliwość uznania, że nieruchomość ta podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. Za błędne Sąd uznał stanowisko organów, że nieruchomość położona na terenie miasta Z., zabudowana browarem podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, jako powiązana z majątkiem ziemskim "przez osobę właściciela". Taka interpretacja dekretu i celów, jakie dekret ten miał spełniać nie znajduje oparcia ani w przepisach tego dekretu, ani w treści manifestu PKWN. Żaden z tych aktów nie przewidywał konfiskaty wszelkiego mienia należącego do właścicieli ziemskich, niezależnie od tego czy mienie to było nieruchomością ziemską czy miejską. Żaden też z aktów prawnych wydanych w tym okresie nie przewidywał nacjonalizacji ordynacji, jako zbioru nieruchomości, bez względu na charakter tych nieruchomości. Zdaniem Sądu, przywołując treść art. 6 dekretu przeoczono, że przepis ten dotyczy nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 "wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego". Ponadto, w opinii Sądu, ocena czy określona nieruchomość wchodziła w sensie prawnym w skład kompleksu ziemskiego przejmowanego na cele reformy rolnej nie mogła być dokonana w oderwaniu od przeznaczenia i faktycznego wykorzystania tej nieruchomości.

Odwołując się do wyroku z 24 czerwca 2004 r., w kolejnym wyroku z 30 października 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1579/07), Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalić jaki status posiadała miejscowość Z. w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sam fakt, że Z. uzyskał prawa miejskie 1 stycznia 1990 r. nie przemawia za tym, że takich praw nie posiadał 13 września 1944 r. W historii znane są bowiem przypadki utraty bądź odzyskiwania praw miejskich przez miejscowości. Stwierdzenie, że Z. we wskazanej dacie był miastem będzie wykluczało możliwość uznania, że nieruchomość podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustalenie przeciwne będzie skutkowało natomiast koniecznością przeprowadzenia przez organ postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy nieruchomość zabudowana browarem miała charakter ziemski, to jest, czy mogła być wykorzystywana na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ponadto należało określić, czy w związku z wpisaniem nieruchomości do rejestru przedsiębiorstw (10 listopada 1922 r. przedsiębiorstwo B. w Z. zostało wpisane do Rejestru Handlowego, jako odrębne przedsiębiorstwo zatrudniające 38 pracowników, którego właścicielem był kupiec M. Z.) nieruchomość ta miała charakter ziemski w takim znaczeniu, jak wskazał na to Sąd w wyroku z 24 czerwca 2004 r. Skarżący podnosili, że od szeregu lat, to jest jeszcze przed rokiem 1939 na nieruchomości prowadzona była działalność przemysłowa, a nie rolnicza.

Minister wyjaśnił, że na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy określaniu zakresu zastosowania dekretu o reformie rolnej bardzo istotne znaczenie mają cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane nieruchomości. Odpowiednio do art. 1 ust. 2 dekretu przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód dający główne źródło utrzymania, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, zarezerwowanie odpowiednich terenów pod budowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Dla realizacji celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych wyszczególnione w art. 2 ust. 1 lit. b, c), d), e). W szczególności art. 2 ust. 1 lit. e określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała normy obszarowe, przechodziła z mocy prawa, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa - była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli.

Dekret PKWN nie definiował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał, że pojęcie nieruchomości ziemskiej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zdefiniował Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w uchwale z 19 września 1990 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 66, poz. 396), że należy przyjąć, iż ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem ziemskie miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Intencją ustawodawcy było natomiast przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości albo ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Dekret nie dotyczył bowiem wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie tych, służących realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zaś cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały.

Minister uznał, że zabudowane budynkami fabrycznymi browaru nieruchomości, jak również willa "B.", graniczące bezpośrednio z terenem obecnego (...) Parku Narodowego (działka nr (...)), znajdujące się w pobliżu Pałacu P., budynków Zarządu Ordynacji Z. i kościółka na wodzie, w znacznej odległości od folwarku Z. nie nadawały się na cele reformy rolnej.

Jak wynika z załączonej do akt dokumentacji Archiwum Państwowego w Z. początki Z. sięgają końca XVI w. Z faktów historycznych powszechnie znanych wynika, że w 1812 r. z Z. do Z. przeniesiono siedzibę Ordynacji Z. i to ze Z. zarządzano całą Ordynacją. Administrację Generalną Ordynacji w Z. podzielono na działy: administracyjny, prawny, polityczny i ekonomiczny, stawiając na czele każdego z nich kierownika. W przededniu I wojny światowej Ordynacja przynosiła dochód z folwarków, gospodarki leśnej, przemysłowej i handlu. W jej skład wchodziło 156 folwarków podzielonych między trzy klucze ziemskie (g., k., z.) i tzw. administrację m. Pracowało w niej 36 młynów, 15 leśnictw, 14 cegielni, 3 browary, 3 wapienniki, 2 tartaki, cukrownia w K., fabryka wyrobów drzewnych, wyłuszczarnia nasion, klinkiernia i kamieniołomy. W 1922 r. Ordynacja liczyła 190 279 ha i była największym majątkiem ziemskim II Rzeczypospolitej. Podstawą gospodarki Ordynacji były lasy o powierzchni 143 620 ha, skupione w 15 leśnictwach. Dla potrzeb Zarządu Ordynacji Z. na początku XIX w. w Z. wybudowano kompleks budynków w stylu klasycystycznym. Na początku III dekady XIX w. w Z. powstała szkółka elementarna, wzniesiono szpital, założono pocztę. Utworzono fabrykę posadzek, produkowano meble, bryczki i powozy. W Z. końca XIX w. funkcjonowały: urząd gminy i sąd gminny. W 1880 r. rozpoczęto budowę pałacu dla plenipotenta.

Z uzasadnienia uchwały nr (...) Gminnej Rady Narodowej w Z. z 18 maja 1988 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o utworzenie miasta Z. wynika, że wprawdzie w swej prawie 400-letniej historii Z. nigdy nie był miastem, jednakże charakter zabudowy, zajęcia ludności i pełnione funkcje od dawna przemawiały za przyznaniem mu takiego statusu. Funkcjonujący w pierwszym okresie swojego istnienia, jako otoczenie leśnego pałacyku myśliwskiego Z., z czasem rozwinął się do prężnego ośrodka administracyjnego Ordynacji Z. ze znaczną koncentracją zakładów przemysłowych. Jak wskazano w uchwale - należy domniemywać, że jedynie przypadek oraz brak większego zainteresowania XVII-XVII wiecznych decydentów z. zadecydowały o nieubieganiu się o prawa miejskie - ponieważ Z. ze względu na zabudowę, rozwinięty przemysł i dużą liczbę ludności wyodrębniał się z okolicznych wsi, a nawet miast.

Minister w związku z tym uznał, że jakkolwiek miasto Z. w sensie formalnym utworzono dopiero uchwałą Rady Ministrów z 11 grudnia 1989 r. (M. P. z 1989 r. Nr 41, poz. 327), to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości położone były na terenie posiadającym miejski charakter. Z samej definicji miasta wynika, że jest to jednostka osadnicza, charakteryzująca się dużą intensywnością zabudowy, małą ilością terenów rolniczych oraz ludnością pracującą poza rolnictwem (w przemyśle lub w usługach). Przyznania takiego charakteru miejscowości Z. już przed rokiem 1939 nie sposób odmówić.

Minister wskazał, że szkic lokalizacji nieruchomości "Dawnej Ordynacji Z.", objętych opracowaniem do celów prawnych na tle planu osady Z. N/W. należącej do Dóbr Ordynacji Z., złożony w Archiwum Państwowym w L., sporządzony przez geodetę M. W. obrazuje położenie nieruchomości zabudowanych budynkami fabrycznymi browaru (zespołu browaru, zlokalizowanego przy ul. B.) oraz willą mieszkalną "B." wraz z otaczającym ją parkiem, obejmujących według ewidencji gruntów i budynków obrębu Z.-miasto działki: nr (...) o pow. 0,2910 ha, nr (...) o pow. 0,3634 ha, nr (...) o pow. 0,2527, nr (...) o pow. 1,3665 ha, nr (...) o pow. 0,0598, nr (...) o pow. 0,2149 ha, nr (...) o pow. 0,0123 ha, nr (...) o pow. 0,5345 ha, nr (...) o pow. 0,3555 ha, nr (...) o pow. 0,0137 ha, nr (...) o pow. 0,1613 ha, nr (...) o pow. 1,1770, nr (...) o pow. 0,1076 ha, nr (...) o pow. 0,0233 ha, nr (...) o pow. 0,0294 ha, nr (...) o pow. 0,0331 ha, nr (...) o pow. 0,2146 ha, nr (...) o pow. 0,4631 ha, nr (...) o pow. 0,3125 ha, nr (...) o pow. 0.2949 ha. nr (...) o pow. 0,0046 ha i nr (...) o pow. 0.4977 ha. Nieruchomości te położone są tuż przy (...) Parku Narodowym (działka nr (...) bezpośrednio przylega do parku narodowego); tuż przy nieruchomościach fabrycznych B. na południe znajduje się Pałac P., sąsiadujący z willą B., a na północ od tych nieruchomości - kościółek na wodzie pw. J. N. Naprzeciwko kościółka - na wschód - mieszczą się natomiast budynki Zarządu Ordynacji Z.; na północ od kościółka na wodzie Ł., dalej rzeka W.; za rzeką domy mieszkalne administracji oraz wyłuszczarnia nasion na wschód od domów mieszkalnych administracji, a także fabryka mebli i leśniczówka na zachód. Natomiast folwark Z. znajdujący się w pobliżu willi "R." znajduje się w znacznej odległości od wymienionych nieruchomości, na północny zachód od fabryki mebli. Na mapie zaznaczono również szkołę, kino, gospodę (na zachód od kościółka) oraz pocztę, aptekę, szpital, urząd gminy i plac targowy znajdujące się w pobliżu domów mieszkalnych administracji.

Prowadzone początkowo odrębnie postępowanie dotyczące tzw. willi "B.", nieruchomości zabudowanej, położonej na działce nr (...) zostało włączone do niniejszego postępowania. Działka ta jest bowiem funkcjonalnie połączona z browarem. Działki nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i (...) - stanowią jedną niepodzielną nieruchomość, będącą własnością Skarbu Państwa, której dzierżawcą jest P. SA w L. Willa "B." została wybudowana w 1890 r. dla ścisłego kierownictwa zarządu Dóbr Ordynacji Z. (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. Nr (...) dla obiektu willa "B."). Zamieszkiwał w niej szef buchalterii H. B. Nieruchomość ta położona jest w sąsiedztwie Pałacu P. (nie objętego niniejszym postępowaniem). Działka nr (...) nigdy nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, pełniąc jedynie funkcję mieszkalną (rezydencjonalną).

Minister wskazał, że już sam opis usytuowania objętych wnioskiem nieruchomości, ich lokalizacja w pobliżu nieruchomości nie posiadających ziemskiego charakteru (lasy, tereny zabudowane, w zasadzie zbiór nieruchomości o cechach zespołów dworsko-pałacowo-parkowych, nie wykorzystywanych do produkcji rolnej), a także ich charakter i sposób wykorzystania (zabudowania fabryczne przedsiębiorstwa prowadzącego działalność handlową), prowadzi do wniosku, że nie stanowiły one nieruchomości ziemskich (nieruchomości o charakterze rolniczym) - nie były bowiem wykorzystywane i przeznaczone na cele rolnicze, tj. do produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej i już z tej tylko przyczyny nie mogły podlegać przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie tych nieruchomości, które mogły służyć realizacji jego celów wskazanych w art. 1. Skoro zaś cele reformy rolnej polegały przede wszystkim na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Badane nieruchomości nie mogły spełnić celów reformy rolnej, rozumianej w opisany sposób - nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Minister podkreślił, że badane nieruchomości nie wchodziły w skład folwarku przejętego na cele reformy rolnej, co również potwierdza, że nie miały charakteru ziemskiego. Stanowiły resztówkę przejętego majątku, o czym jednoznacznie świadczą dowody pośrednie: protokół spisany 13 września 1945 r. w sprawie przekazania zakładu przemysłowego B. P., znajdującego się w resztówce majątku Z. na rzecz Powiatowej Spółdzielni "S." w Z. oraz postanowienie Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z (...) sierpnia 1947 r., nr (...), z którego między innymi wynika, że przedsiębiorstwo z powołaniem się na dekret z 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. z 1945 r. Nr 27, poz. 162) przekazane zostało spółdzielni.

Minister podkreślił, że celem żadnego z dekretów nacjonalizacyjnych, a także ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) nie było upaństwowienie każdego browaru, czy też każdej nieruchomości Ordynacji. Szczegółowy opis położenia i oszacowanie Browaru Z. zawiera protokół z 8 lipca i 2 września 1946 r. (z oględzin Państwowego Browaru Z.). Wynika z niego, że ogólna powierzchnia przejętego Browaru (kompleksu fabrycznego) wynosiła około 19 ha 73a gruntów znajdujących się pod osiedlem, zabudowaniami, ogrodami, stawem i drogami. Wśród zabudowań protokół wymienia: gmach zasadniczy browaru (fabryki) składający się z gmachu głównego i suszarni słodu, salę maszyn i kotłowni; murowaną lodownię; przybudówkę; szopę na narzędzia; budynek ekonomiczny przy budynku mieszkalnym; kilka budynków gospodarczych; szopę na materiały drewniane; piwnice murowane dla pracowników przy domach, piwnice murowane jako skład na benzynę; szopy drewniane; stajnię i wozownię; stodołę; zabudowania gospodarcze przy budynkach: przybudówki; domy murowane mieszkalne z cegły, w tym domy piętrowe (są to domy dla służby; dom tzw. "ochrona"; domy dla pracowników browaru; dom furmana), domy drewniane. W protokole z 13 września 1945 r. w sprawie przekazania zakładu przemysłowego spółdzielni opisano również przejmowany majątek nieruchomy, tj. budynek - gmach fabryczny główny wraz z przybudówkami, lodownię z przybudówką, suszarnię drewna, garaże - murowane, 8 budynków mieszkalnych dla pracowników browaru wraz z należącymi do nich budynkami gospodarczymi.

Granice terenu stanowiącego przedmiot postępowania zostały ustalone przez organ I instancji na aktualnych działkach ewidencyjnych w trakcie przeprowadzonych oględzin. Z czynności tej został spisany protokół z 21 maja 2014 r., do którego załączono mapy z zaznaczeniem poszczególnych badanych nieruchomości (załączniki nr 1 i 2). Ustalono w ten sposób, że budynek produkcyjny "starego" browaru powstałego w latach 1805-1806 wraz z elementami urządzeń przemysłowych oraz mury "nowego" browaru porterowego powstałego w latach 1834-1836, a także maszyna parowa zainstalowana w 1936 r., dawna portiernia i ujście wody browaru znajdują się na działce nr (...). Na działce tej znajdują się również budynek stanowiący stację trafo, loch (piwnica). Dawny drewniany biurowiec, wybudowany przed rokiem 1939, znajduje się na działce nr (...). Na działce nr (...) - budynek lodowni. Ujęcie wody dla browaru, które jest nadal wykorzystywane przy produkcji browaru oraz tzw. "willa B." usytuowane są na działce nr (...). Kolejny budynek, który przed rokiem 1939 pełnił funkcję przemysłową znajduje się na działce nr (...) (wybudowany w 1802 r.). Działka nr (...) przylega bezpośrednio do (...) Parku Narodowego.

Willa "B.", zlokalizowana na działce nr (...) znajduje się na obszarze wpisu do rejestru zabytków części układu przestrzennego Z., ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dokumentacja Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. - karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa Nr 2425). Szczegóły działalności Browaru w Z. zostały przeanalizowane w załączonych do zgromadzonego materiału dowodowego publikacjach, tj. Historia Browaru w Z. 1806-1986 i 160-Iecie Browaru w Z. Wynika z nich jednoznacznie, że nieruchomość ta stanowiła zespół budynków fabrycznych browaru, którego podstawową działalnością była produkcja alkoholu (głównie piwa) i jego sprzedaż (działalność przemysłowa i handlowa). Produkcja piwa wynosiła w 1939 r. do 15 tys. hl. W okresie II wojny światowej browar pracował wyłącznie dla okupanta. Piwo rozprowadzano w beczkach 12, 25, 50 litrowych oraz w butelkach. Dzienny obciąg wynosił 30 do 100 hl oraz 1000 butelek. Browar posiadał własne kierownictwo i własne pomieszczenia biurowe: biuro kierownika, rachubę, kasę, kantor. Zatrudniano między innymi warzelnych, leżakowych, bednarzy, magazynierów, stolarzy, mechaników, pisarza, fornala, bednarza, dozorcę butelkowania, kasjera-kontrolera, komisanta, piwowara zarządzającego, czeladników i uczniów piwowarskich.

Faktem historycznym powszechnie znanym jest przy tym, że sprzedaż, promocja i dystrybucja produkowanego w browarze piwa była podejmowana przez rodzinę Z. w okresie międzywojennym na terenie całego kraju. W tym celu między innymi w 1929 r. M. Z. zlecił malarzowi W. K. wykonanie projektu plakatu reklamowego. Nie był to mały lokalny browar, tylko znaczący gospodarczo zakład przemysłowy, który dla swej prawidłowej działalności nabywał surowce spoza majątku z. z innych gospodarstw rolnych, nie tylko Ordynacji, lecz również spoza niej (np. chmiel "czeski" sprowadzany był ze L.; por. Jan Kwieciński "Historia Browaru w Zwierzyńcu 1806-1986").

W ocenie Ministra stanowisko, że przedmiotowe nieruchomości zabudowane budynkami fabrycznymi browaru w Z. nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, w takim znaczeniu, jak wskazał na to Sąd w orzeczeniu z 24 czerwca 2004 r. zasadne jest ponadto wobec okoliczności, że 10 listopada 1922 r. przedsiębiorstwo Browar w Z. zostało wpisane do rejestru handlowego A Nr (...), prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Zamościu, jako odrębne przedsiębiorstwo handlowe zatrudniające 38 pracowników, którego właścicielem był M. Z., pod nazwą "M. Z." Browar w Z., powiatu z. Zgodnie z art. 1 dekretu Naczelnika Państwa o rejestrze handlowym z 7 lutego 1919 r. (Dz. U. z 1919 r. Nr 14, poz. 164; uchylający rozporządzenie Generalnego Gubernatora Warszawskiego z 1 listopada 1916 r., nr 227 o rejestrze firmowym i firmach handlowych, i rozporządzenia wykonawcze) przepisom tego dekretu podlegali wszyscy uznawani za handlujących przez kodeks handlowy lub przez inne ustawy, z wyjątkiem zajmujących się handlem drobnym. M. Z. został wpisany do rejestru, jako handlujący jednoosobowo. Kodeks handlowy wprowadzał definicję kupca, jako osoby prowadzącej przedsiębiorstwo zarobkowe. W dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Browar w Z. był zatem przedsiębiorstwem prowadzącym działalność przemysłową i zarobkową w rozumieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 czerwca 1927 r. (z mocą ustawy) Prawo przemysłowe (Dz. U. z 1927 r. Nr 53, poz. 468), podlegającym wpisowi do rejestru handlowego oraz rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 503). Na badanych nieruchomościach przed 1939 r. była prowadzona działalność handlowa (zarobkowa, oparta na produkcji przemysłowej; na produkcji i sprzedaży alkoholu), a nie rolnicza.

Minister wyjaśnił, że nacjonalizacja przemysłu po 1944 r. następowała zgodnie z przepisami ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17). Na podstawie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 tej ustawy za odszkodowaniem Państwo przejmowało na własność także przedsiębiorstwa przemysłowe, stanowiące browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl rocznie (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 17). Natomiast w myśl lit. B tego przepisu przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników.

Minister zauważył, że przedsiębiorstwo Browar w Z. ogłoszone zostało w wykazie przedsiębiorstw do upaństwowienia w dniu 31 marca 1947 r. (Dz. Woj. Nr 7, poz. 44), co dodatkowo potwierdza jego handlowy, przemysłowy, a nie rolniczy charakter. Postanowieniem Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z (...) sierpnia 1947 r., nr (...) zostało jednak z tego wykazu skreślone. Uzasadnienie postanowienia wskazuje, że zasadniczą przyczyną skreślenia z wykazu przedsiębiorstw do upaństwowienia była okoliczność, że już zostało ono przejęte na rzecz Skarbu Państwa, a następnie z powołaniem się na dekret z 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie S. przekazane zostało na własność spółdzielni. Jak między innymi wskazała Komisja w przywołanym postanowieniu - skoro przedsiębiorstwo było już własnością Skarbu Państwa, upaństwawianie go stało się zbędne, a wręcz niedopuszczalne. Tak więc skreślenie z wykazu nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie dlatego, że inaczej oceniono charakter przedsiębiorstwa.

Zdaniem Ministra nie może jednak budzić jakichkolwiek wątpliwości, że browar w Z. prowadził działalność przemysłową i handlową, a nie rolniczą i nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Niewątpliwe jest przy tym, że stanowił resztówkę przejętego na cele reformy rolnej majątku. Poza sporem pozostaje również, że objęte wnioskiem nieruchomości fabryczne nie miały charakteru rolniczego - nie były i nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Nie mogły więc być przeznaczone na cele reformy rolnej.

Minister nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji i stanowiskiem, jakie prezentuje również P. S.A., że omawiane przedsiębiorstwo pozostawało w związku funkcjonalnym z gospodarstwami rolnymi majątku i nie mogłoby bez zaplecza majątku ziemskiego Z. oraz innych majątków ziemskich Ordynacji Z. funkcjonować. Zakład był położony w sposób, który pozwalał na jego wyraźne wyodrębnienie od majątku mającego ziemski (rolniczy) charakter. Był przy tym niezależny finansowo. Zajęcie stanowiska o braku takiego związku dodatkowo uzasadnia już sama okoliczność, że kilkukrotnie w swej historii był wydzierżawiany. Minister podkreślił, że na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nacjonalizowano tylko te przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, które znajdowały się na przejmowanych nieruchomościach ziemskich (art. 6 dekretu). Skoro browar w Z. zlokalizowany został na terenie miejscowości silnie zurbanizowanej, w bezpośrednim otoczeniu zabudowań mieszkalnych, czy użyteczności publicznej, a nie na terenie jakiejkolwiek nieruchomości ziemskiej - to znaczy, że nie został spełniony warunek przejęcia z art. 6 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) czerwca 2017 r. skargi złożyli: Skarb Państwa - Starosta Z. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1180/17) oraz P. SA w L. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1260/17).

Sąd I instancji, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw z wyżej wskazanych skarg, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący Skarb Państwa - Starosta Z. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie:

- z jakich przyczyn dekret PKWN nie znajduje zastosowania do przejętej nieruchomości, niewyjaśnienie statusu prawnego miejscowości Z., a jedynie bezkrytyczne cytowanie zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych wskazujących na miejski charakter miejscowości w bliżej nieokreślonych cezurach czasowych,

- błędne ustalenie, że nieruchomość przejęta na rzecz Państwa stanowiła zespół budynków fabrycznych browaru, którego podstawą była produkcja i sprzedaż piwa, poprzez pominięcie faktu, że browar stanowił zakład przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, którego podstawą produkcji były płody rolne Ordynacji Z., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 1 dekretu,

- zignorowanie faktu, że w przeszłości oceniano już status prawny browaru i przejęto go na cele reformy rolnej. W tej sytuacji nieuprawnionym jest twierdzenie organu, że browar w Z. został wykreślony z wykazu przedsiębiorstw do upaństwowienia wyłącznie z przyczyn formalnych. Ocena ta wydaje się błędna z uwagi na istniejący bezsporny dowód, jakim jest fakt przekazania majątku na rzecz Spółdzielni S., a więc instytucji o charakterze typowo rolniczym,

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie definicji nieruchomości rolnej dokonanej przez organ orzekający w innej sprawie w sytuacji, kiedy ustawodawca nie zdefiniował w wydanym dekrecie, co oznacza termin nieruchomość rolna.

Skarżąca P. S.A. w L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- art. 6, 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. w odpowiedzi na skargi wnieśli o ich oddalenie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji stwierdził, że skarga Skarbu Państwa - Starosty Z. jest zasadna w części, jednakże z przyczyn odmiennych niż wskazane w jej treści, natomiast skarga P. S.A. w L. podlega oddaleniu, z uwagi na brak legitymacji skarżącej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w części dotyczącej działki nr (...) Sąd I instancji podał, że w postępowaniu brały udział, oprócz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości ziemskiej, także podmioty, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych wnioskiem. Działka nr (...) stanowiła własność J. S., co wynika z treści księgi wieczystej (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy z Zamościu. W aktach administracyjnych znajduje się również odpis umowy kupna - sprzedaży tej działki z 22 czerwca 2010 r. Do akt sądowych wpłynął odpis aktu zgonu (k. 104), z którego wynika, że J. S. zmarł 9 grudnia 2015 r., tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Tymczasem zaskarżona decyzja Ministra została skierowana do J. S. J. S. jako właściciel działki wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ziemskiej niewątpliwie miał przymiot strony przedmiotowego postępowania. Wobec tego zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra w części, w jakiej orzeka w stosunku do działki, która była własnością J. S., jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ działka została wydzielona zarówno przedmiotowo (co do oznaczenia w ewidencji, powierzchni i granic) oraz podmiotowo - co do osoby właściciela, nie ma przeszkód, żeby w części stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

W pozostałym natomiast zakresie Sąd I instancji przyjął, że skarga Skarbu Państwa - Starosty Z. jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Uzasadniając oddalenie skargi w pozostałym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wobec zapadłych wyroków obowiązkiem organów było zastosowanie się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 czerwca 2004 r. wskazał, że błędne jest stanowisko organów, że nieruchomość położona w Z., zabudowana browarem podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, jako powiązana z majątkiem ziemskim przez osobę właściciela. Taka interpretacja dekretu i celów jakie miał spełniać, nie znajduje oparcia w przepisach dekretu, ani w treści manifestu PKWN. Żaden z tych aktów nie przewidywał konfiskaty wszelkiego mienia należącego do właścicieli ziemskich. Żaden z tych aktów nie przewidywał nacjonalizacji ordynacji jako zbioru nieruchomości bez względu na charakter tych nieruchomości. Sąd wskazał, że nieruchomość zabudowana browarem nie znajdowała się na terenie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 dekretu, lecz na terenie miasta. Już tylko ta okoliczność (bez potrzeby rozważania, czy browar jest przedsiębiorstwem przemysłu rolnego) wykluczała możliwość uznania, że nieruchomość ta podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej.

W wyroku z 5 września 2006 r. Sąd wskazał, że organy naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a. oraz, że nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Natomiast w wyroku z 30 października 2007 r. Sąd wskazując również na naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a., zarzucił nieustalenie przez organy charakteru nieruchomości, mając na uwadze ocenę prawną Sądu, zobowiązał do ustalenia statusu miejscowości Z. Sąd wskazał także, że ustalenie, iż Z. nie był miastem w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, będzie skutkowało koniecznością przeprowadzenia przez organy postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy nieruchomość zabudowana browarem miała charakter ziemski w takim zakresie, jak wskazał to Sąd w wyroku z 24 czerwca 2004 r. Sąd polecił także dokonanie przez organy oceny, czy i jakie znaczenie ma wpisanie 10 listopada 1922 r. Przedsiębiorstwa Browar w Z. do rejestru handlowego, jako odrębnego przedsiębiorstwa zatrudniającego 38 pracowników, którego właścicielem był kupiec M. Z.

Sąd I instancji ocenił, że Minister uwzględnił wytyczne i wskazania Sądów zawarte w treści wyżej wskazanych wyroków. Natomiast decyzja Wojewody Lubelskiego nie odpowiadała wskazaniom zawartym w wyżej powołanych wyrokach. Wprawdzie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, jednak organ I instancji wyciągnął z niego błędne wnioski prowadzące w rezultacie do wadliwego rozstrzygnięcia. Prawidłowo więc Minister zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wadliwość dotyczyła oceny zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, co skutkowało naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z marca 1945 r., skutkiem czego było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia.

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z przepisów dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06.

Wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie budzi obecnie wątpliwości, a Minister dokonując interpretacji tego pojęcia posłużył się wykładnią przyjętą przez sądy administracyjne. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga (oprócz ustalenia czy ta część nieruchomości posiada rolniczy charakter) zbadania, czy między tą częścią, a pozostałą rolniczą częścią majątku zachodzi, tzw. związek funkcjonalny. Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym. Istotne jest to, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą.

Jak wynika z akt sprawy (w tym szkicu lokalizacji nieruchomości "Dawnej Ordynacji Z.") nieruchomości zabudowane budynkami fabrycznymi browaru oraz willa "B." znajdują się w pobliżu Pałacu P., budynków Zarządu Ordynacji Z. i kościółka na wodzie, w znacznej odległości od folwarku Z. Działka nr (...), na której położona jest willa "B." jest funkcjonalnie połączona z browarem. Willa "B." została wybudowana w 1890 r. dla ścisłego kierownictwa zarządu Dóbr Ordynacji Z., zamieszkiwał w niej szef buchalterii. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, aby działka nr (...) była wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, pełniąc jedynie funkcję mieszkalną (rezydencjonalną).

Sąd zauważył, że usytuowanie objętych wnioskiem nieruchomości, ich lokalizacja w pobliżu nieruchomości nie posiadających ziemskiego charakteru (lasy, tereny zabudowane), a także ich charakter i sposób wykorzystania (zabudowania fabryczne przedsiębiorstwa prowadzącego działalność handlową) uzasadnia przyjęcie, że nie stanowiły one nieruchomości ziemskich (nieruchomości o charakterze rolniczym) - nie były bowiem wykorzystywane i przeznaczone na cele rolnicze, tj. do produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej i już z tej tylko przyczyny nie mogły podlegać przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nieruchomości te nie wchodziły w skład folwarku przejętego na cele reformy rolnej, co również potwierdza, że nie miały charakteru ziemskiego. Stanowiły resztówkę przejętego majątku.

Z opisu położenia i oszacowania Browaru Z. zawartego w protokole z 8 lipca i 2 września 1946 r. wynika, że ogólna powierzchnia przejętego Browaru (kompleksu fabrycznego) wynosiła około 19,73 ha. Protokół wymienia zabudowania fabryczne i domy dla pracowników browaru. W protokole z 13 września 1945 r. w sprawie przekazania zakładu przemysłowego spółdzielni opisano również przejmowany majątek nieruchomy. Powołana przez Ministra dokumentacja wskazała, że Browar Z. nie był małym lokalnym browarem, lecz znaczącym gospodarczo zakładem przemysłowym. Z akt sprawy nie wynika, aby dla swojej produkcji wykorzystywał surowce miejscowe, w tym pochodzące z majątku byłego właściciela.

Z tych przyczyn prawidłowe jest stanowisko Ministra, że przedmiotowe nieruchomości zabudowane budynkami fabrycznymi browaru w Z. nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, w takim znaczeniu, jak wskazał na to Sąd w wyroku z 24 czerwca 2004 r.

Należy także mieć na uwadze, że 10 listopada 1922 r. przedsiębiorstwo Browar w Z. zostało wpisane do rejestru handlowego A Nr (...), prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Zamościu, jako odrębne przedsiębiorstwo handlowe zatrudniające 38 pracowników. Zgodnie z art. 1 dekretu Naczelnika Państwa o rejestrze handlowym z 7 lutego 1919 r. przepisom tego dekretu podlegali wszyscy uznawani za handlujących przez kodeks handlowy lub przez inne ustawy, z wyjątkiem zajmujących się handlem drobnym. M. Z. został wpisany do rejestru, jako handlujący jednoosobowo. Kodeks handlowy wprowadzał definicję kupca, jako osoby prowadzącej przedsiębiorstwo zarobkowe. W dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Browar w Z. był zatem przedsiębiorstwem prowadzącym działalność przemysłową i zarobkową. Prawidłowo więc Minister stwierdził, że na spornych nieruchomościach przed 1939 r. była prowadzona działalność handlowa (zarobkowa, oparta na produkcji przemysłowej; na produkcji i sprzedaży alkoholu), a nie rolnicza.

Z kolei nacjonalizacja przemysłu po 1944 r. następowała na podstawie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Na podstawie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 tej ustawy za odszkodowaniem Państwo przejmowało na własność także przedsiębiorstwa przemysłowe, stanowiące browary. Przedsiębiorstwo B. w Z. ogłoszone zostało w wykazie przedsiębiorstw do upaństwowienia w dniu 31 marca 1947 r. (Dz. Woj. Nr 7, poz. 44), co dodatkowo potwierdza jego handlowy, przemysłowy, a nie rolniczy charakter. Postanowieniem Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z (...) sierpnia 1947 r., nr (...) zostało jednak z tego wykazu skreślone. Uzasadnienie postanowienia wskazuje, że zasadniczą przyczyną skreślenia z wykazu przedsiębiorstw do upaństwowienia przedsiębiorstwa była okoliczność, że już zostało ono przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Jak wskazała Komisja w przywołanym postanowieniu - skoro przedsiębiorstwo było już własnością Skarbu Państwa, upaństwawianie go stało się zbędne, a wręcz niedopuszczalne. Oznacza to, że skreślenie z wykazu nastąpiło z przyczyn formalnych. Wobec tego chybione jest stanowisko skarżącego Skarbu Państwa, że umieszczenie nieruchomości w wykazie przedsiębiorstw do upaństwowienia przemawia za jej rolniczym charakterem.

Trafne jest stanowisko Ministra, że browar w Z. prowadził działalność przemysłową i handlową, a nie rolniczą i nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Niewątpliwe jest przy tym, że stanowił resztówkę przejętego na cele reformy rolnej majątku.

Sąd I instancji stwierdził, że z podanych przyczyn nie ma decydującego znaczenia, jaki status miała miejscowość Z., skoro nieruchomość zabudowana browarem w Z. nie miała charakteru ziemskiego - nie mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. W sprawie nie wykazano, aby pomiędzy spornymi nieruchomościami, w tym zabudowanymi browarem i willą "B.", a folwarkiem istniał związek funkcjonalny. Stanowisko Skarbu Państwa - Starosty L., że produkcja piwa w browarze była oparta wyłącznie o produkty pochodzące z folwarku Z. - nie znajduje potwierdzenia w żadnych ze zgromadzonych w aktach dowodów. Argumentacja zawarta w skardze nie podważa ustaleń faktycznych, że Browar nie był położony na terenie folwarku w Z. (niewątpliwe jest, że stanowił resztówkę przejętego na cele reformy rolnej majątku), prowadził działalność przemysłową i handlową, a nie rolniczą; objęte wnioskiem nieruchomości fabryczne nie miały charakteru rolniczego - nie były i nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, sadowniczej. Wobec czego nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej.

Uzasadniając oddalenie skargi P. S.A. w L. Sąd I instancji podał, że nie ma ona legitymacji skargowej Spółki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny to istniejący związek między sferą praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Spółce nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do żadnej działki objętej zaskarżoną decyzją. Skarżąca jest dzierżawcą działek stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie umowy dzierżawy z 30 października 2012 r., zawartej na 15 lat (w czasie toczącego się postępowania, w którym brała udział). W niniejszym postępowaniu przymiot strony mają jedynie następcy prawni byłego, przeddekretowego właściciela oraz podmioty, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej wnioskiem. Przymiotu strony nie kreuje natomiast status dzierżawcy. Jako dzierżawca nieruchomości Spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym podpadania określonej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Samo wcześniejsze uczestniczenie w postępowaniu i doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni z niego automatycznie strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ potraktował jako stronę postępowania i doręczył mu decyzję nie zwalnia sądu z badania interesu w znaczeniu materialnym.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji zostały wniesione przez Skarb Państwa - Starostę Z. oraz P. S.A. w L.

Skarb Państwa - Starosta Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 2, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 3 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na tym, że sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że kontrolowany organ wydał błędne rozstrzygnięcie merytoryczne co do działki nieistniejącej - tj. nr (...) natomiast pominął działkę nr (...) - powyższe powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji administracyjnej;

2. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnej kontroli organu administracji publicznej przez pominięcie faktu, że organy administracji I i II instancji nie wydały rozstrzygnięcia co do całości przedmiotu postępowania obejmującego także działkę (...);

3. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przez przyjęcie gołosłownych twierdzeń organu administracji, że "browar w Z. nie był małym lokalnym browarem, lecz znaczącym gospodarczo zakładem przemysłowym" - do dzisiaj na terenie miejscowości Z. zachowały się nieruchomości wykorzystywane do produkcji piwa tj. budynek produkcyjny o powierzchni użytkowej 3290 m2, budynek suszarni słodu o powierzchni użytkowej 30 m2, budynek kotłowni o powierzchni użytkowej 39 m2, budynek leżakowni o powierzchni użytkowej 940 m2, budynek chłodni o powierzchni użytkowej 143 m2. Powyższe błędne ustalenia Ministra wydającego decyzję administracyjną zaakceptował Sąd I instancji, co jest w oczywistej sprzeczności chociażby z opracowaniem autorstwa M. K., z którego wynika, że udział browaru w krajowej produkcji piwa był skromny. W roku 1937/1938 wynosił 1,10% (str. 207 "Uprzemysłowienie Ordynacji Z. w okresie międzywojennym" autor M. K., publ. Studia z Historii Społeczno-Gospodarczej);

4. brak uzasadnienia w wydanym orzeczeniu dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny obdarzył wiarą nieudowodnione twierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, korzystne dla innej strony postępowania odnośnie samodzielności browaru w Z. oraz jego niezależności od płodów rolnych produkowanych w folwarku czy też ordynacji a całkowicie nie dał wiary twierdzeniem Wojewody Lubelskiego, który bezpośrednio gromadził materiał dowodowy;

5. zignorowanie faktu, że organy nie wyjaśniły jakie znaczenie miało wpisanie w 1922 r. Browaru w Z. jako odrębnego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego taka wytyczna Sądu z 2007 r. jednoznacznie zasugerowała obecne rozstrzygnięcie. Wówczas Browar w Z. był całkowicie uzależniony od istniejącego folwarku i nie mógł samodzielnie funkcjonować bez zaplecza surowców i zaplecza finansowego;

6. zignorowanie faktu wskazywanego przez skarżonego, że w przeszłości oceniano już status prawny browaru i wówczas został przejęty na cele reformy rolnej. W tej sytuacji nieuprawnionym jest twierdzenie organu orzekającego, że browar w Z. został wykreślony z wykazu przedsiębiorstw do upaństwowienia wyłącznie z przyczyn formalnych. Ocena ta jest błędna z uwagi na istniejący bezsporny dowód, jakim jest fakt przekazania majątku na Spółdzielnię S., a więc instytucji o charakterze typowo rolniczym w myśl dekretu z 12 czerwca 1945 r., ponadto na terenie browaru znajdowały się nieruchomości o charakterze rolniczym jak stajnia;

7. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 6 dekretu PKWN przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt wpisania Browaru w Z. do rejestru handlowego miały przesądzać o tym, że brak było związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską Ordynacji Z. a browarem w Z., podczas gdy dla ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską kwestia formy prawnej prowadzonego zakładu, iż przedsiębiorstwo to ma charakter przemysłowy lub handlowy pozostaje bez znaczenia, z kolei kluczowe jest to, czy zaplecze organizacyjne, finansowe, gospodarcze i surowcowe, opiera się na nieruchomości ziemskiej, a także czy działalność przedsiębiorstwa ma wymiar lokalny czy ponadlokalny;

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 Rozporządzenia MR polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji oraz akceptacji faktu dokonania przez organ wadliwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie związku funkcjonalnego browaru z dobrami Ordynacji Z., w szczególności wyprowadzenie z tego stanu faktycznego wniosków nielogicznych lub nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a także przyjęcia przez organ nieuzasadnionych domniemań i rozstrzygania wątpliwości wyłącznie na korzyść wnioskodawców, w szczególności w zakresie przyjęcia przez organ, że oddziaływanie i znaczenie browaru w Z. wykraczało poza obszar Ordynacji Z. (tj. iż browar ten nie był jedynie małym lokalnym browarem), skala produkcji w browarze wykraczała ponad zapotrzebowanie obszaru Ordynacji, a także, iż byt browaru w Z. uzależniony był od dostaw surowców spoza Ordynacji Z., co jest jednak sprzeczne nie tylko ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ale także z zachowanymi opisami historycznymi, dotyczącymi działalności browaru, który to materiał dowodowy i opisy wskazują na lokalny charakter browaru, jego niewielkie moce produkcyjne, a także niesamodzielność surowcową, finansową i gospodarczą względem dóbr Ordynacji Z., czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji;

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że zgodnie z danymi historycznymi, browar odgrywał jedynie znaczącą rolę w ordynacji, w okresie międzywojennym nie przynosił dochodów. W 1921 r. browar liczył ponad 100 lat, mimo modernizacji przeprowadzonej w XIX w. maksymalnie mógł produkować 23000 hl piwa w skali roku. Z cytowanego w skardze kasacyjnej opracowania można się dowiedzieć, że wielkości tej w okresie międzywojennym nie osiągnął, " (...) głównym powodem takiego stanu rzeczy była niska jakość produkowanego piwa, spowodowana brakiem dobrej wody do jego produkcji i ostra konkurencja na rynku krajowym i lokalnym. Skromna jakość piwa ograniczała możliwości zbytu, a to z kolei miało wpływ na wielkość produkcji. W 1924/1925 r. browar z. wyprodukował 7070 hl piwa, w 1926/1927 r. - 11977 hl, w 1927/1928 - 13320 hl, a w 1930/1931 r. przy zatrudnieniu 21 pracowników wyprodukował 9280 hl piwa, wykorzystując 31,9%, 47,9%. 53,2% i 37,1% możliwości produkcyjnych. Jego udział w produkcji piwa w 1924/1925 r. wynosił 0,48%, a w roku 1937/1938 r. - 1,10%".

Wobec przytoczonych powyżej faktów niewiarygodne jest, aby mały browar ziemski przy tak nikłym udziale w rynku produkcji piwa sprowadzał z głębi kraju płody do produkcji piwa. Sprawą oczywistą jest, że naturalnym zapleczem niewielkiego browaru były płody rolne folwarku. Browar ten był ściśle powiązany z istniejącym folwarkiem w Z. i bez folwarku browar nie mógł prawidłowo funkcjonować.

Zwrócono także uwagę, że w przeszłości oceniano już status prawny browaru i przejęto go na cele reformy rolnej. Browar nie został wykreślony z wykazu przedsiębiorstw do upaństwowienia wyłącznie z przyczyn formalnych. Majątek browaru przekazano na rzecz Spółdzielni S., a więc instytucji o charakterze typowo rolniczym w myśl dekretu z 12 czerwca 1945 r.

Także stan zabudowań browaru, przedstawiony w protokołach z 8 lipca i 2 września 1946 r., obejmujący szopę na narzędzia szopy drewniane, stajnię, wozownię, stodołę świadczy, że browar był zabudowany budynkami o charakterze rolniczym. Browar w Z. wchodził w skład zabudowań folwarcznych związanych z przemysłem wiejskim ("Folwarki Lubelszczyzny. Historia Rozwoju i Zabudowy", Lublin 2012, s. 99).

P. S.A. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie decyzji II instancji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Spółka zwróciła się także o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o następującej treści: "Czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 2 w związku z art. 50 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1-3 w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej jako "rozporządzenie MR") polegające na oddaleniu skargi Spółki z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółce nie przysługuje interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a także, że Spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia decyzji II instancji, co w konsekwencji doprowadziło niezgodnego z art. 134 § 2 p.p.s.a. orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdyż w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji będzie wiążąca dla organów administracji i sądów, a tym samym pogorszy sytuację skarżącej kasacyjnie względem stanu sprzed wydania decyzji II instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 129 § 2 i 3 k.p.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MR, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji II instancji, mimo że została ona wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, a więc mimo braku kompetencji organu do rozpoznania sprawy, a także polegające na braku ustalenia rzeczywistego terminu wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z (...) września 2014 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia MR polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji oraz akceptacji faktu dokonania przez organ wadliwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie związku funkcjonalnego browaru z dobrami Ordynacji Z., w szczególności co do wyprowadzenia z tego stanu faktycznego wniosków nielogicznych lub nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a także przyjęcia przez organ nieuzasadnionych domniemań i rozstrzygania wątpliwości wyłącznie na korzyść wnioskodawców, w szczególności w zakresie przyjęcia przez organ, że oddziaływanie i znaczenie browaru w Z. wykraczało poza lokalną okolicę (tj. iż browar ten nie był jedynie małym lokalnym browarem), skala produkcji w browarze wykraczała ponad zapotrzebowanie lokalne, a także iż byt browaru w Z. uzależniony był od dostaw surowców spoza Ordynacji Z., co jest jednak sprzeczne nie tylko ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ale także z zachowanymi opisami historycznymi, dotyczącymi działalności browaru, który to materiał dowodowy i opisy wskazują na lokalny charakter browaru, jego niewielkie moce produkcyjne, a także niesamodzielność surowcową, finansową i gospodarczą względem dóbr Ordynacji Z., czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia MR poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji faktu, iż decyzja II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. rozstrzygała o nieistniejącej działce nr (...), podczas gdy pominęła w zakresie rozstrzygnięcia działkę nr (...), wskutek czego decyzja II instancji rozstrzygała o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN w odniesieniu do nieruchomości, która nie była przedmiotem wniosku i w stosunku do której postępowanie było bezprzedmiotowe, co jest oczywiście sprzeczne z § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia MR;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. przez naruszenie prawa skarżącej kasacyjnie do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy oraz bezzasadne wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, w której wobec dokonania w rzeczywistości odmiennych ustaleń faktycznych od organu I instancji organ zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.);

6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia MR w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 241 ust. 6 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji II instancji, mimo, że podstawa prawna dla wydania tej decyzji, tj. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MR w dacie wydawania decyzji II instancji (i) nie miała już mocy obowiązującej, względnie (ii) była w oczywisty sposób niezgodna z Konstytucją.

- naruszenie prawa materialnego:

7. art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 6 Dekretu PKWN przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że (i) fakt prowadzenia w ramach browaru w Z. przedsiębiorstwa o charakterze handlowym, przemysłowym i zarobkowym, a także fakt wpisania tego przedsiębiorstwa do rejestru handlowego miały przesądzać o tym, że brak było związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską Ordynacji Z. a browarem w Z., podczas gdy dla ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską a przedsiębiorstwem przemysłu rolnego kwestia formy prawnej prowadzonego przedsiębiorstwa, a także fakt, iż przedsiębiorstwo to ma charakter przemysłowy lub handlowy pozostaje bez znaczenia, z kolei kluczowe jest to, czy zaplecze organizacyjne, finansowe, gospodarcze i surowcowe opiera się na nieruchomości ziemskiej, a także czy działalność przedsiębiorstwa ma wymiar lokalny czy ponadlokalny; (ii) w świetle wskazanych przepisów pod działanie Dekretu PKWN nie podpadały obiekty służące zaspokajaniu potrzeb mieszkalnych funkcyjnych pracowników administracyjnych Ordynacji Z., podczas gdy pomiędzy tymi obiektami a nieruchomością ziemską występuje związek funkcjonalny i ich status jest odmienny od typowych budynków o charakterze dworskim czy pałacowym;

8. art. 239 ust. 3 Konstytucji przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, wskutek czego organ uznał się za związany wykładnią art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu PKW dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. W. 3/89, a Sąd I instancji fakt tego związania zaakceptował, mimo, że zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji tego rodzaju uchwały utraciły moc powszechnie obowiązującą.

Odnosząc się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do kwestii legitymacji procesowej i interesu prawnego Spółki wskazano, że stanowisko Sądu I instancji jest błędne, a Spółka ma interes prawny w udziale w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji II instancji, a w konsekwencji ma również legitymację do zaskarżenia decyzji II instancji. Brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie ma znaczenia decydującego, albowiem ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów nie sposób wywieść ograniczenia kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MR wyłącznie do uprawnionych z tytułu prawa rzeczowego. Przepis § 5 rozporządzenia MR nie określa, kto jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o normę w nim zawartą. Krąg stron tego postępowania nie wynika również z przepisów dekretu PKWN. Przepisy § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia MR posługują się ogólnym pojęciem "strony". Do jej identyfikacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Pogląd, zgodnie z którym w niektórych sytuacjach interes prawny w postępowaniu administracyjnym może mieć źródło w normach prawa cywilnego, jest akceptowany w literaturze oraz w orzecznictwie. Jest to tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, bowiem należy również brać pod uwagę, że postępowanie oparte na § 5 rozporządzenia MR (jak i w ogóle oddziaływanie dekretu PKWN) wywołuje skutki przede wszystkim właśnie w sferze prawa cywilnego. Spółka dzierżawi, na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. Zgodnie z tą umową, wygasa ona w przypadku ostatecznego potwierdzenia roszczeń spadkobierców dawnych właścicieli browaru w Z. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 678 § 1 w związku z art. 694 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, w przypadku zbycia przedmiotu dzierżawy w trakcie trwania umowy dzierżawy, nabywca wstępuje w prawa wydzierżawiającego. W związku z tym, wynik postępowania prowadzonego w oparciu o § 5 rozporządzenia MR może przesądzić zarówno o trwaniu umowy dzierżawy, jak i o jej konfiguracji podmiotowej. Ponadto, czego nie sposób pominąć, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji, o której mowa w § 5 rozporządzenia MR, że jej działanie ex tunc może zakwestionować w ogóle byt umowy dzierżawy, bowiem może się okazać, że podmiot zawierający tę umowę nie był uprawniony do nawiązania tego stosunku prawnego. Wszystkie te okoliczności mają bezpośrednie znaczenie dla praw i obowiązków Spółki jako strony umowy dzierżawy, zarówno w świetle samej umowy, jak i przepisów k.c. Rozstrzygnięcie o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu PKWN wywołuje bezpośredni skutek prawny w zakresie stosunku dzierżawy pomiędzy Skarbem Państwa a Spółką.

W szeroko rozumianych tzw. sprawach reprywatyzacyjnych przyjmuje się powszechnie, że interes prawny w tego rodzaju postępowaniach mają również uprawnieni z tytułu praw obligacyjnych (wyrok NSA z 8 października 1985 r., sygn. II SA 1307/85, wyrok NSA z 29 marca 1994 r., sygn. SA/Kr 789/93, uchwała 7 sędziów NSA z 13 października 2003 r., sygn. OPS 6/03, wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2012 r., sygn. I SA/Wa 1594/12, wyrok WSA w Poznaniu z 19.01.2011, sygn. IV SA/Po 929/10).

Wobec powyższego, gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie skutki, jakie decyzja II instancji wywołuje w sferze praw i obowiązków Spółki, doszedłby do wniosku, że w tej konkretnej sytuacji źródłem interesu prawnego mogą być przepisy dotyczące dzierżawy, jak i sam stosunek dzierżawy.

Zwrócono też uwagę, że Spółka od początku była uznawana za stronę postępowania, kierowano do niej rozstrzygnięcia w sprawie i już z tego powodu posiada legitymację do zaskarżenia decyzji II instancji. Spółka była adresatem decyzji II instancji. Zatem, nawet gdyby podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że Spółka nie powinna być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji II instancji, to fakt ten nie może bez uchylenia decyzji II instancji zmienić jej statusu jako strony tego postępowania, ponieważ taki status został jej przyznany przez organ. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, podmiot, którego interesu prawnego postępowanie nie dotyczy, posiada status strony w postępowaniu, jeśli skierowano do niego decyzję w sprawie, dzięki czemu ma prawo do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie dokonane przez Sąd I instancji jest niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem Sąd I instancji uważa, że Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji II instancji, to - wobec skierowania tej decyzji do Spółki - jest niezrozumiałe dlaczego Sąd I instancji odmawia Spółce prawa do zaskarżenia tej decyzji. Gdyby bowiem przyjąć ocenę Sądu I instancji o tym, że Spółka stroną nie jest, za trafną, to wówczas należałoby uznać, że decyzja II instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji II instancji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w konsekwencji koniecznością uwzględnienia skargi Spółki (choć z innych powodów niż wskazywane przez Spółkę). Już choćby z tego względu zaskarżony wyrok jest wadliwy i jako taki nie może się ostać.

Na żadnym etapie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji II instancji status Spółki jako strony nie był kwestionowany. Również sama decyzja II instancji została skierowana do Spółki. Ponadto żadna z wniesionych do Sądu I instancji skarg od decyzji II instancji nie kwestionowała statusu Spółki jako strony. Ocena dokonana przez Sąd I instancji niewątpliwie pogarsza sytuację prawną Spółki w postępowaniu w relacji do stanu wynikającego z decyzji II instancji. W świetle art. 134 p.p.s.a., poza szczególnymi przypadkami (nieważnością aktu), sąd nie może orzekać na niekorzyść skarżącego (zakaz reformationis in peius). Zakres zakazu orzekania na niekorzyść jest przedmiotem sporów, niemniej jednak nie ulega wątpliwości że obejmuje on również: "sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności". W orzecznictwie wskazuje się, że o orzekaniu na niekorzyść decyduje fakt pogorszenia sytuacji skarżącego względem stanu sprzed wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja procesowa Spółki po rozpoznaniu jej skargi (Sąd I instancji uznał, że Spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego) w relacji do stanu sprzed zaskarżenia decyzji II instancji (organ uważał Spółkę za stronę postępowania) uległa pogorszeniu. Takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest więc niewątpliwie sprzeczne z zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego. W tej sytuacji, aby zadośćuczynić art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji powinien był kwestię statusu Spółki uznać za rozstrzygniętą i poddać rozpoznaniu zarzuty merytoryczne podniesione przez Spółkę w skardze.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnicy postępowania: M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. wnieśli o ich oddalenie, kwestionując zasadność zgłoszonych zarzutów. Podniesiono także, że również Skarb Państwa nie posiada interesu prawnego w zakresie działek ewidencyjnych, które nie stanowią jego własności lub w stosunku do których nie przysługują mu inne prawa rzeczowe, wobec czego także skarga kasacyjne Skarbu Państwa powinna być oddalona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie zarzutami skarg kasacyjnych nie odnosi się jednak do ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany uzasadnieniem zarzutów.

Dla skuteczności skargi kasacyjnej P. S.A. wyjściowe znaczenie miało rozważenie zarzutów związanych z legitymacją procesową w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MR w odniesieniu do podmiotu, który legitymuje się do nieruchomości uprawnieniami obligacyjnymi, znajdującymi swoje źródło w umowie. Nie oznacza to zakwestionowania, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym może być nie tylko przepis prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego - wszak przykładowo prawa rzeczowe znajdują swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego. Natomiast w przypadku praw obligacyjnych, ich znaczenie dla przyznania statusu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym musi być analizowane w sposób zindywidualizowany, w powiązaniu z przepisami dotyczącymi określonej kategorii spraw administracyjnych. Powoływanie się na stanowisko sądów administracyjnych wyrażane w wyrokach wydanych w innych sprawach może mieć doniosłość pod warunkiem wykazania tożsamości przedmiotu sprawy i istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przywoływane w skardze kasacyjnej wyroki nie spełniają tego warunku i takiej tożsamości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano. W żadnym z nich sąd nie przyznał legitymacji podmiotowi legitymującemu się prawem obligacyjnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MR. Powoływanie się natomiast na wyroki, w których stanowisko sądu administracyjnego było wyrażane na gruncie przepisów regulujących zwrot wywłaszczanych nieruchomości nie jest uprawnione, a to ze względu na regulację art. 138 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (wyrok WSA w Poznaniu z 19.01.2011, sygn. IV SA/Po 929/10, uchwała siedmiu sędziów NSA z 13.10.2003, sygn. OPS 6/03). W tym przypadku przepis prawa materialnego wprost łączy określony skutek prawny w sferze stosunków obligacyjnych z wydaniem decyzji administracyjnej o zwrocie. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić sytuacji podobnej, orzeczenie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia MR nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków w sferze stosunków obligacyjnych. Wygaśnięcie umowy dzierżawy zostało przewidziane w umowie, jakkolwiek w powiązaniu z pewnym faktem instytucjonalnym, jakim jest wydanie decyzji o określonej treści, to jednak jego źródłem jest umowa. W skardze kasacyjnej nie wskazano innego przepisu, także prawa cywilnego, z którego Spółka mogłaby wyprowadzić uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym, zaś Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej.

Z analogicznych powodów nie jest skuteczne odwoływanie się do wskazanych w skardze kasacyjnej wyroków wydanych w sprawach regulowanych przez przepisy prawa budowlanego, gdyż źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być także stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane).

Wadliwa jest także teza skargi kasacyjnej Spółki, że jest ona adresatem decyzji, wobec czego legitymacja do jej zaskarżenia może być wywiedziona z przepisów postępowania administracyjnego. Adresatem decyzji jest podmiot, którego praw i obowiązków decyzja dotyczy, skierowania decyzji do określonego podmiotu (poprzez orzeczenia o jego prawach) nie należy jednak utożsamiać z doręczeniem decyzji. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (np. nie będącego wnioskodawcą, inwestorem, właścicielem itp.), czyli orzeczenie o jego prawach i obowiązkach niewątpliwie rodzi uprawnienie do skarżenia decyzji, tylko z tego powodu, że organ dokonał bezzasadnej ingerencji w sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Taka sytuacja jednak w przypadku Spółki nie zachodzi, decyzja administracyjna nie została do niej skierowana i nie była ona jej adresatem. W sprawie nie ma zatem także miejsca sytuacja przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Oddalenia skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącego nie można także kwalifikować w kategorii naruszenia zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a. Zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego dotyczy sytuacji, w której zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą doprowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszających sytuację prawną skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu. W związku z tym należy ponownie zwrócić uwagę, że z zaskarżonej decyzji nie wynikają dla Spółki żadne uprawnienia lub obowiązki, organy nie kształtowały decyzją w sposób władczy bezpośrednio jej pozycji prawnej.

Oddalając skargę Spółki Sąd I instancji nie naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Nie naruszył także art. 153 p.p.s.a., albowiem nie zapadł w sprawie wyrok rozstrzygający o legitymacji procesowej Spółki, żaden z wyroków nie był też wydany w wyniku rozpoznania skargi Spółki. Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie istnieje związanie, oceny prawne formułowane w wydanych wyrokach nie odnosiły się do legitymacji procesowej Spółki.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej P. S.A. w L. Ze względu na przyczynę oddalenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do badania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Uwzględnieniu podlegała natomiast skarga kasacyjna Skarbu Państwa - Starosty Z., odnosząca się do pkt 2 zaskarżonego wyroku, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się trafne i nie wszystkie argumenty uzasadnienia przekonujące. Należy przy tym zastrzec, że legitymacja procesowa Skarbu Państwa bynajmniej nie jest w postępowaniu ograniczona do działek, w stosunku do których obecnie Skarb Państwa legitymuje się prawnorzeczowym tytułem. Legitymacja Skarbu Państwa do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia MR i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN ma swoje umocowanie w fakcie, że to na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, przeszły nieruchomości w dekrecie wymienione. Mimo upływu kilkudziesięciu lat, postępowanie prowadzone w celu ustalenia, czy nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, odnosi się do stanu z dnia przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa i z tego Skarb Państwa wywodzi swój interes prawny w postępowaniu.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty Z. naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji bez wątpienia kontrolował akt organu administracji podlegający kognicji sądu administracyjnego (decyzja) i nie zastosował środka nieznanego w ustawie. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 3 pkt 3 p.p.s.a., albowiem takiej jednostki redakcyjnej przepis ten nie zawiera. Nie została również uzasadniona teza, że Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w szczególności nie podano podstawy prawnej, w oparciu o którą należałoby przyjąć nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na wadliwy numer jednej z działek wymienionych w decyzji. Taką podstawą nie mogą być przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem nie dotyczą one przesłanek nieważności rozstrzygnięcia organu administracji.

W efekcie zarzut oznaczenia w decyzji jednej z działek wadliwym numerem (...) zamiast (...) oceniać należy w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów postępowania: art. 7 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może natomiast odnieść skutek pod warunkiem wykazania, że naruszenie miało istoty wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawany w izolacji od pozostałych zarzutów, zarzut ten nie mógłby samodzielnie uzasadniać uchylenia decyzji. Zakres przedmiotowy postępowania, wyznaczony ostatecznie w oparciu o pismo wnioskodawców z 23 sierpnia 2013 r., obejmujące działkę (...), nie budzi wątpliwości, został też wyznaczony na szkicach, poddany oględzinom, a stan jego zagospodarowania opisany w decyzji organu I instancji. Ustalono w postępowaniu, że na działce (...), sąsiadującej z działką (...), znajdują się budynki-komórki. Organ II instancji podzielił wszystkie ustalenia faktyczne w sprawie. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji posługuje się prawidłowym numerem działki (...), natomiast w sentencji decyzji wymienia działkę (...). Organ II instancji błąd ten powiela w sentencji decyzji. Nie można jednak w sprawie zarzucić, że doszło do rozstrzygnięcia w zakresie nie objętym wnioskiem lub też, że nie orzeczono o całości żądania. W kontekście całego zebranego w sprawie materiału, zakres przedmiotowy postępowania jest ustalony i nie podlegał zmianom, nie budzi wątpliwości, o jakich działkach organy orzekały w kontekście przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Sąd I instancji nie miałby zatem podstaw do przyjęcia, że oznaczenie jednej z działek błędnym numerem ewidencyjnym, przy braku wątpliwości co do przedmiotu postępowania, stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi warunek uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Zagadnienie to traci jednak w sprawie na znaczeniu wobec uznania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od nieskuteczności wskazanych wyżej zarzutów, skarga kasacyjna Skarbu Państwa - Starosty Z. podlegała bowiem uwzględnieniu, a to na skutek zasadności zarzutów odnoszących się do oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a.) i naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 6 dekretu PKWN. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest przy tym związany uzasadnieniem postawionych zarzutów.

Zasadne jest zwrócenie w skardze kasacyjnej uwagi, że pominięto przy analizie materiału dowodowego dokumenty dotyczące powodów, dla których browar został usunięty z wykazu przedsiębiorstw przeznaczonych do nacjonalizacji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w L. z (...) sierpnia 1947 r. nr (...), dotyczącego wykreślenia browaru w Z. z wykazu przedsiębiorstw przeznaczonych do upaństwowienia, ogłoszonego 31 marca 1947 r. (Dz. Woj. Nr 7/47, poz. 44) zawarte są rozważania, odnoszące się do zasadności przejęcia browaru w trybie dekretu PKWN. Stwierdzono ówcześnie, że browar stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, a właściciele nie wszczęli postępowania w trybie § 5 rozporządzenia MR i przez trzy lata nie kwestionowali przejęcia w tym trybie. Wprost w uzasadnieniu wskazano, że dekret odnosi się do nieruchomości ziemskich i przedsiębiorstw przemysłu rolnego. Przedsiębiorstwa tego rodzaju nie zostały zdefiniowane w dekrecie, ale oceniono, że browar jest takim przedsiębiorstwem, albowiem są nimi przedsiębiorstwa przetwarzające produkty rolne, a ich wielkość nie jest kryterium dekretowym. Zarzut, że wbrew stanowisku Ministra, usunięcie z wykazu przedsiębiorstw przeznaczonych do upaństwowienia nie miało jedynie charakteru formalnego, ale było połączone z rozpoznaniem okoliczności przypadku, jest uprawniony. Wbrew tezom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, ówcześnie oceniono status browaru i rozważano przesłanki przejęcia go na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN.

Niezależnie od argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, celnie też zarzucono niespójność argumentacji - nietrafnie zostały w postępowaniu ocenione skutki dokonanego wpisu w rejestrze handlowym, a zaakceptowanie tezy, że grunty browaru stanowiły "resztówkę" przejętego majątku ziemskiego pozostaje w kolizji z wnioskiem, że ta okoliczność świadczy o braku ziemskiego charakteru nieruchomości.

Wpis w rejestrze handlowym nie może potwierdzać, że to browar był przedsiębiorstwem prowadzącym działalność handlową i zarobkową, podlegającym wpisowi do rejestru, wobec czego na nieruchomościach była prowadzona działalność handlowa, a nie rolnicza. Zgodnie z przepisami dekretu o rejestrze handlowym, jego przepisom podlegają wszyscy uznawani za handlujących przez kodeks handlowy lub przez inne ustawy, z wyjątkiem zajmujących się handlem drobnym (ust. 1). W odniesieniu do handlujących jednoosobowo ujawnieniu podlegały w szczególności imię i nazwisko właściciela przedsiębiorstwa (ust. 2 pkt 6). Firma handlującego jednoosobowo winna składać się z jego nazwiska i przynajmniej jednego imienia, mogła też zawierać dodatki, mające na celu odróżnienie od innych osób lub przedsiębiorstw (art. 24), firma jest nazwą, pod którą handlujący prowadzi przedsiębiorstwo (art. 23). Z materiału sprawy nie wynika, aby browar był zorganizowany w formie spółki czy miał osobowość prawną. W rejestrze handlowym 10 listopada 1922 r. ujawniono zatem M. Z. jako handlującego jednoosobowo, ujawniając jego dane i określając rodzaj przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwem tym był browar. Wpis ten nie może być zatem argumentem, że prowadzone przez handlującego przedsiębiorstwo nie było przedsiębiorstwem przemysłu rolnego w rozumieniu dekretu PKWN, tej kwestii wpis ten bowiem nie rozstrzyga.

O wyłączeniu spod działania dekretu PKWN nie może także świadczyć argument, że browar stanowił jedynie "resztówkę". Te dwie tezy: że browar nie podpadał pod działanie dekretu PKWN i że stanowił resztówkę są wzajemnie sprzeczne. Należy bowiem uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. Nr 27, poz. 162), resztówkami w rozumieniu dekretu są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu PKWN wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem.

Pojęcie resztówki obejmuje przy tym grunty zabudowane, w szczególności zakładami przemysłowymi. Regulacja ta pozostaje w korelacji z art. 6 dekretu PKWN, przewidującym objęcie zarządem państwowym nieruchomości ziemskich wraz ze znajdującymi się na nich przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Za zasadny trzeba wobec tego uznać także zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 6 dekretu PKWN w zakresie pojęcia nieruchomości ziemskiej i wadliwej kwalifikacji stanu faktycznego w zakresie związków browaru i willi "B." z gruntami o charakterze rolniczym. Niewątpliwie na gruntach zabudowanych obiektami browaru nie da się prowadzić działalności rolniczej polegającej na produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. W skład nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie musiały jednak wchodzić wyłącznie nieruchomości niezabudowane, stanowiące użytki rolne. Wskazuje na to już sama treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który przewiduje normy obszarowe dla powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej (100 ha) i dla wchodzących w ich skład użytków rolnych (50 ha). Zabudowanie nieruchomości przedsiębiorstwem przemysłu rolnego nie stało co do zasady na przeszkodzie do przejęcia na cele reformy rolnej, jeżeli pozostawało ono w związku z majątkiem ziemskim. Niezgodnie też z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN zawężono w sprawie cele reformy rolnej do tworzenia nowych gospodarstw rolnych i upełnorolnienia istniejących, cele te obejmowały, także obok rezerwowania terenów na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. e dekretu, rezerwowanie terenów dla przemysłu rolnego. Przejęcie istniejącego przedsiębiorstwa przemysłu rolnego nie mogłoby zatem stać sprzeczności z celami reformy rolnej.

Dla przyjęcia ziemskiego charakteru nieruchomości nie jest także konieczne, aby znajdowała się ona poza terenem w jakikolwiek sposób zurbanizowanym. W niniejszej sprawie istnieje związanie stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie IV SA/Wa 2074/02. Związanie to nie polega jednak na przesądzeniu, że nieruchomości browaru nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej ze względu na lokalizację. Wyrok wiąże w zakresie oceny prawnej, a nie ustaleń faktycznych. W powołanym wyroku przyjęto za element stanu faktycznego położenie nieruchomości na terenie miasta. Ustalenie to nie było jednak zweryfikowane, na co zasadnie zwrócono uwagę w kolejnym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 1579/07, zalecając ustalenie tej okoliczności. Jak potwierdzono, Z. nie miał w dacie wejścia w życie dekretu PKWN statusu miasta.

Ocena materiału dowodowego w sprawie powinna mieć charakter kompleksowy i wszechstronny, uwzględniający istotne okoliczności przypadku. Taką relewantną dla niniejszej sprawy okolicznością jest charakter ordynacji, która stanowiła w okresie międzywojennym największy majątek ziemski w Polsce. Z uwzględnieniem tego faktu należy oceniać poczynione ustalenia dotyczące lokalizacji działek objętych wnioskiem i ich związku z użytkami rolnymi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowej oceny stanu faktycznego i jego prawnej kwalifikacji. Należy wziąć pod uwagę, że Z. w sposób planowy stanowił zaplecze majątku ordynacji, stanowiąc centrum administracyjne, ale także miejsce koncentracji zakładów wytwórczych czy warsztatów. Ze względu na ten fakt nie można z lokalizacji browaru poza terenami użytków rolnych wyprowadzać wniosku, że już z tego względu pozostawał on bez powiązań z resztą majątku służącą produkcji rolniczej. W majątkach mniejszych rozmiarów lokalizacja zakładów przemysłu rolnego mogła być organizowana inaczej, bezpośrednio na terenach wykorzystywanych rolniczo, bez tworzenia odrębnych organizmów czy osad o charterze przemysłowym. W przypadku majątku ogromnych rozmiarów, gdy planowo urządzano centrum administracyjne, rzemieślnicze i przemysłowe, ocena materiału musi uwzględniać tę odmienność.

Ze względu na znaczący upływ czasu od daty wejścia w życie dekretu PKWN, przy ocenie charakteru browaru i jego związków z majątkiem ziemskim, w pierwszym rzędzie powinny być przy tym uwzględniane materiały z epoki, pochodzące z okresu najbliższego tego momentu. Materiały takie w sprawie zostały zebrane, jak jednak powyżej wskazano, ich ocena nie była kompleksowa, w szczególności pominięto rozważania przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w L. z (...) sierpnia 1947 r.

Uznając za prawidłowe stanowisko Ministra, Sąd I instancji przyjął, że działka (...), zabudowana willą "B." nie miała charakteru ziemskiego i nie mogła podpadać pod działanie dekretu PKWN, albowiem nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, pełniąc jedynie funkcję mieszkalną (rezydencjalną), nie istniał przy tym związek funkcjonalny między tą nieruchomością a folwarkiem. Także to stanowisko pomija funkcję, jaka spełniała osada Z. Wadliwie też zakwalifikowano willę będącą mieszkaniem służbowym jako obiekt o funkcji rezydencjalnej. Przyjęte w orzecznictwie kryteria ustalania związków budynków mieszkalnych dotyczą z reguły budynków będących siedzibą właścicieli dóbr. Przedmiotowa willa, co ustalono, stanowiła mieszkanie osoby pełniącej funkcję buchaltera, była domem funkcyjnym. Teza o braku związków funkcjonalnych z nieruchomościami o charakterze rolniczym, służącymi bezpośrednio produkcji rolniczej jest zatem w świetle zebranego materiału nieuprawniona.

Ponieważ Sąd I instancji podzielił w całości ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy i przeprowadzoną kwalifikację prawną stanu faktycznego, w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr (...) (co nie było objęte skargą kasacyjną Skarbu Państwa - Starosty Z.), ponownemu rozpoznaniu przez Ministra będzie podlegało odwołanie wnioskodawców od decyzji organu I instancji w całości, w odniesieniu do wszystkich działek.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.