I OSK 415/20 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I OSK 415/20 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3174077

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. I OSK 415/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.).

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 347/19 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 347/19 oddalił skargę B. R. (dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Wojewody (...) z (...) stycznia 2019 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy zwrotu działki.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta (...) decyzją nr (...) z (...) grudnia 2017 r., znak (...) orzekł o odmowie zwrotu działki nr (...) o powierzchni (...) ha, położonej w obrębie (...), jedn. ewid. (...) m. (...), objętej księgą wieczystą (...), w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. (...) b. gm. kat. (...), na rzecz B. R., K. R., E. J., M. J., K. W., P. K. i B. O.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie.

Wojewoda (...) decyzją z (...) stycznia 2019 r., znak: (...), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) października 1958 r., znak (...) m.in. parcela I. kat. (...), b. gm. kat. (...) o pow. (...) m2 objęta (...), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele Polskich Kolei Państwowych. Jako podstawę wywłaszczenia wskazano art. 1, art. 2 ust. 1 pkt "a" dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 r. - 1945 r. Z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej wynika, że wywłaszczona parcela gruntowa aktualnie odpowiada części działki nr (...), pół. w obr. (...), jedn. ewid. (...) o powierzchni (...) m2, co potwierdza mapa stanu prawnego nieruchomości opracowana dla parceli 1. kat. (...), gm. kat. (...), nr ks. (...) sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. G. - k.a. nr (...). Odpis księgi wieczystej nr (...) potwierdza, że działka nr (...) pow. (...) ha, obr. (...), jedn. ewid. (...), stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. w (...)

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod tory kolejowe i takie też było jej przeznaczenie po wywłaszczeniu (znajduje się ona na terenie pomiędzy linią kolejową (...) oraz odchodzącą od niej bocznicę, a także innymi bocznicami tworzącymi jeden teren kolejowy). Na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) w decyzji nr 3 z 24 marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (Dz. Urz. Min. Infr. i Rozw. z 27 marca 2014 r., poz. 25) uznał "za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji, stanowiącym tomy nr 1-16". Pod pozycją "I.p. (...)" ww. decyzji wpisana jest działka nr (...).

W konsekwencji, w ocenie organu, przedmiotowa działka wyłączona jest z obrotu prawnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt. III CZP 30/07, w której przesądzono, że nieruchomości niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa są całkowicie wyłączone z obrotu (co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki nr (...), gdyż stanowi część kolejowego terenu zamkniętego).

Ponadto organ zwrócił uwagę, że na podstawie decyzji nr (...) Wojewody (...) z (...) grudnia 2013 r., znak: (...) stwierdzono nabycie z mocy prawa, z (...) grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (przekształcone następnie w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego fragmenty linii kolejowych nr (...) (...), nr (...) (...), nr (...) (...) i nr (...)(...), położonego w jednostce ewidencyjnej (...), obręb (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. (...) ha, objętego księgą wieczystą nr (...) oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Wskazał, iż decyzją nr (...) z (...) lipca 2016 r., znak: (...), utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) stycznia 2017 r., nr (...), Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "(...) (od k.m. (...) do k.m. (...) linii nr (...) i od k.m. (...) do (...) linii nr (...)) wraz z dobudową torów linii aglomeracyjnej na odcinku (...) (...), w ramach projektu (...) m.in. na działce nr (...), położonej w obrębie (...) jedn. ewid. (...) m. (...).

Zdaniem Wojewody także ze względu na ww. okoliczności zwrot przedmiotowej nieruchomości nie może nastąpić. Uniemożliwiają to przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117), tj. art. 9 ust. 8 i 9, które stanowią, iż z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 10 (ust. 8) oraz, iż czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 8 jest nieważna (art. 9).

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nieistotne są kwestie pominięcia przy badaniu przesłanek zwrotu spornej działki czy była ona faktycznie wykorzystywana na cele objęte decyzją o wywłaszczeniu oraz aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz zagospodarowania jej sąsiedztwa, które wg skarżącej wskazują na to, że nieruchomość nie była wykorzystywana na cele kolejowe. Sporna działka została bowiem wyłączona z obrotu z uwagi na znajdowanie się w kolejowym terenie zamkniętym. Na mocy art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w decyzji nr (...) z (...) marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji, stanowiącym tomy nr (...). Pod pozycją "I.p. (...)" ww. decyzji wpisana jest działka nr (...), poł. wobr. (...), jedn. ewid. (...) m. (...). W ocenie Sądu wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany osoby właściciela.

Dodatkowo Sąd podniósł, iż na podstawie decyzji nr (...) Wojewody (...) z (...) grudnia 2013 r., znak: (...) stwierdzono nabycie z mocy prawa, z (...) grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (przekształcone następnie w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego fragmenty linii kolejowych nr (...) (...), nr (...) (...), nr (...) (...) i nr (...) (...), położonego w jednostce ewidencyjnej (...) - (...), obręb (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. (...) ha, oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie, a decyzja ta ma nadal walor ostateczności. Dlatego też, zdaniem Sądu, sporna nieruchomość nie podlega zwrotowi niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany gdyż aktualny w chwili orzekania stan prawny stanowi przeszkodę do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylnie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) grudnia 2017 r., ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Oświadczyła także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa:

1. art. 229 u.g.n., przez jego niezastosowanie, mimo iż nabycie przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki numer (...) zostało stwierdzone po wejściu w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i po tej dacie zostało ono ujawnione w księdze wieczystej, stąd też oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste nie stoi na przeszkodzie jej zwrotowi na rzecz uprawnionych spadkobierców W. R.;

2. art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r., w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż objęcie nieruchomości decyzją o uznaniu za tereny zamknięte skutkuje wyłączeniem jej z obrotu jako res extra commercium, podczas gdy skutek taki nie został ustanowiony w żadnym z powołanych przepisów;

3. art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., przez jego niezastosowanie mimo, że zwrot nieruchomości nie jest wykluczony na mocy przepisów tej ustawy ani innych aktów prawnych, a z dostępnego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby na części działki numer (...) został zrealizowany jakikolwiek cel, na który nieruchomość została wywłaszczona, a nieruchomość obecnie nie jest nie tylko wykorzystywana na cele kolejowe ale nie jest także objęta jakimikolwiek czynnościami zarządczymi ze strony podmiotu zarządzającego strefą kolejową, na której się znajduje. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki znajdują się nieruchomości, których własność należy do osób prywatnych i wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Zdaniem skarżącej sam fakt, iż nieruchomość znajduje się w zamkniętej strefie kolejowej jest niewystarczający dla przyjęcia, że cele objęte decyzją o wywłaszczeniu zostały osiągnięte w szczególności, iż na części działki numer (...) nie znajdowały się nigdy i nie znajdują się nadal ani tory kolejowe ani inne urządzenia infrastruktury kolejowe;

4. art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez uznanie za zgodniej z przepisami prawa decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia mimo, iż w ustawie nie zostały wskazane żadne ograniczenia w tym zakresie, a prawo własności może podlegać takim ograniczeniom tylko jeśli zostały one ustanowione w ustawie i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie zostały zakwestionowane. Zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) października 1958 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele Polskich Kolei Państwowych. Nieruchomość została faktycznie zajęta na cel wskazany w orzeczeniu pomiędzy (...) września 1939 r. a (...) maja 1945 r. i była zajęta na ten cel (...) kwietnia 1948 r. Wywłaszczenie nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w trybie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Przywołane w orzeczeniu wywłaszczeniowym przepisy art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt a tego dekretu określały możliwość wywłaszczenia nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele szczegółowo określone w art. 2 pkt 1 dekretu i znajdujące się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa - poprzez odjęcie prawa własności z 9 maja 1945 r. Ujęty w art. 2 ust. 1 pkt a ww. dekretu cel odnosi się do budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Powyższemu odpowiadał ustalony w orzeczeniu cel podyktowany zaspokojeniem powojennych potrzeb Polskich Kolei Państwowych. Nieruchomość była zajęta pod tory kolejowe i takie było jej przeznaczenie po wywłaszczeniu. Znajduje się ona na terenie pomiędzy linią kolejową (...) oraz odchodzącą od niej bocznicą, a także innymi bocznicami tworzącymi jeden teren kolejowy. Decyzją z (...) marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał m.in. przedmiotową nieruchomość za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Nadto Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z (...) stycznia 2017 r. orzekł o ustaleniu m.in. na spornej działce lokalizacji linii kolejowej pn. "(...)", co oznacza, że nieruchomość ta nie może być przedmiotem obrotu.

W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła niezastosowanie tego przepisu w sprawie niniejszej. Zauważyć jednak należy, że gdyby zastosować przywołany przepis, to skarżącej nie przysługiwałoby roszczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem skarżąca dąży do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. Wskazany przepis nie znajdował w sprawie zastosowania, tzn. na jego podstawie nie mogło dojść do wykluczenia możliwości zwrotu spornej nieruchomości, albowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie wykluczające możliwość uruchomienia żądania ujętego w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. Co więcej, organ badał, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i ocenił, że nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 2 pkt 9 ww. ustawy nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany, nie mógł być zatem interpretowany w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie. Natomiast drugi z przywołanych w zarzucie przepisów został jedynie powołany przez Sąd jako podstawa prawna wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji o uznaniu określonego w niej obszaru, obejmującego także sporną nieruchomość, za teren zamknięty. I w tym przypadku Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu, tak jak na to wskazano w skardze kasacyjnej. Zasadnym jest jednak, w ramach odniesienia się do powyższego zarzutu, przywołanie stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2004/19, w sprawie również ze skargi skarżącej, i dotyczącej zwrotu nieruchomości znajdującej się na terenie zamkniętym, ustalonym powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju. NSA w wyroku tym zwrócił uwagę, i stanowisko to podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, że szczególny charakter terenów zamkniętych wymusza odpowiednią modyfikację wykonywanych względem nich czynności. Przykładem może być art. 13 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który rezerwuje wykonywanie prac geodezyjnych na tych terenach dla wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu, lub za ich zgodą. Podobnie kwestia projektowania sieci uzbrojenia terenu w granicach terenu zamkniętego oddana została projektantowi w uzgodnieniu z podmiotem, który zarządza terenem zamkniętym (art. 28d Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Opracowania geodezyjne i kartograficzne stanowiące dokumentację terenu zamkniętego mają często charakter zastrzeżony. Informacjom niejawnym, według art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nadawana jest klauzula tajności "zastrzeżone", gdy nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej, czy też inne jednostki organizacyjne, zadań w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, polityki zagranicznej, wymiaru sprawiedliwości, bądź też interesów ekonomicznych RP. (za: M. Karpiuk, Tereny zamknięte ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa ustanawiane przez organy administracji rządowej, Ius Novum 4/2016). NSA przywołał również uchwałę Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, która przyjmuje, że szczególny charakter nieruchomości, w tym jako niezbędnej dla celów obronności i bezpieczeństwa państwa, może wyłączać ją z obrotu cywilnoprawnego. Sąd Najwyższy wskazał, że wyłączenie nieruchomości z obrotu (extra commercium) ma charakter bezwzględny; może być dokonane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany osoby właściciela. Przykładowo takim wyłączeniem objęte są grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczone pod drogi publiczne od chwili obwieszczenia o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Wyłączenie z obrotu może wynikać także ze szczególnego charakteru nieruchomości. Przykładem takiego wyłączenia są nieruchomości niezbędne dla celów obronności i bezpieczeństwa, określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). I z takim właśnie przypadkiem szczególnego charakteru nieruchomości mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sporna nieruchomość została zaliczona jako położona na terenie zamkniętym, co wykluczało możliwość jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty także zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., w ramach którego skarżąca kasacyjnie dąży do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Jak wskazano wcześniej skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów mających na celu podważenie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. A ustalenia te w sposób jednoznaczny wskazują, że przedmiotowa nieruchomość była i jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nie stała się zatem zbędna na cel zatwierdzony w decyzji o wywłaszczeniu. A skoro tak, to nie może nastąpić jej zwrot w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dodatkowo należy wskazać, na co zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, że w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. W wyroku z 15 maja 2009 r., I OSK 722/08, NSA stwierdził, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi, niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. W uchwale z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, Naczelny Sąd Administracyjny natomiast przyjął, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podnosił również, iż w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnej (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05). W rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nie włada sporną nieruchomością, albowiem, co jest okolicznością niesporną, znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w (...). Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa) nastąpiło z mocy prawa z (...) grudnia 1990 r. i zostało stwierdzone decyzją Wojewody (...) z (...) grudnia 2013 r.

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, albowiem z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby nieruchomość wywłaszczona została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z (...) października 1958 r. wskazuje, że nieruchomość została wywłaszczona na cele Polskich Kolei Państwowych i na ten cel, na co jednoznacznie wskazuje decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) stycznia 2017 r., jest wykorzystywana.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w sposób podany w skardze kasacyjnej, czyli przez uznanie za zgodnej z przepisami prawa decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przepisach tych został zawarty nakaz ochrony własności oraz innych praw majątkowych. Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została oparta nie tylko na uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale także na ustaleniu, że nieruchomość ta znajduje się na terenie zamkniętym, jak i nie pozostaje we władaniu podmiotu, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 czerwca 2020 r., I OSK 2180/19, po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym niemniej warunkiem realizacji tego konstytucyjnego prawa do zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ten warunek nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia drugiego z przepisów. Na podkreślenie zasługuje, że prawo własności doznaje ograniczeń tak co do samej swojej treści, jak i co do zakresu ochrony prawnej. Rozważając kwestię zakresu ograniczeń, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, LexisNexis nr 345532 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) podkreślił, że: "Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego". Ograniczenia prawa własności przez ustawodawcę są w zasadzie dopuszczalne, ale nie mogą iść tak daleko, aby "wynaturzyć prawo własności", pozbawić to prawo jego treści lub nałożyć na właściciela "ciężar nie do zniesienia". Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków może być poddawana różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP (tak wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., SK 25/2009, LexisNexis nr 2820095, OTK-A 2012, Nr 1, poz. 1).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.