Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740211

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 października 2019 r.
I OSK 4113/18
Gospodarowanie mieniem publicznym jako przesłanka warunkująca obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak, del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 61/18 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Przedsiębiorstwa Robót Drogowych w O. Spółki Akcyjnej w przedmiocie informacji publicznej

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 42/18 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym oddalił skargę P. S. na bezczynność Przedsiębiorstwa Robót Drogowych w O. Spółki Akcyjnej w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. S. wniósł w dniu 9 kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Robót Drogowych w O. S.A. w zakresie wniosku z dnia 13 lutego 2018 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej dotyczącej remontu drogi publicznej (wykonanych prac na określonym odcinku drogi, zgłaszania szkód przez użytkowników drogi, odebrania wykonania remontu, podwykonawców itp.) podając, iż podmiot ten nie wydał ani decyzji odmownej ani nie udostępnił żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że wskazany podmiot wykonywał zadanie publiczne, a zakres tego pojęcia jest szerszy niż pojęcia władz publicznych. Zadania publiczne mogą być realizowane przez organy nie tylko władzy publicznej, ale też przez inne podmioty, a zadania te nie muszą być powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe, jak jest w przypadku wykonywania władzy publicznej.

Skarżący zarzucił organowi bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a nadto żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, w związku z tym nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Ponadto, nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. P. S. powinien zwrócić się do gminy T. z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących remontowanego odcinka drogi ze względu na fakt, iż to gmina jest podmiotem, który wykonuje zadania w zakresie utrzymania gminnych dróg i w tymże zakresie wykonuje zadania publiczne. Z kolei informacje takie jak dane kontrahentów czy informacje o zawieranych przez przedsiębiorstwo umowach przejawiają wartość gospodarczą a utrzymanie ich w poufności jest istotne dla przedsiębiorcy. Wobec powyższego, udzielenie takich informacji postronnej osobie fizycznej mogłoby skutkować naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, a także utraty zaufania ze strony kontrahentów.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. nie jest podmiotem, który stosownie do art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. I dalej jako "u.d.i.p.") był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wskazał, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Następnie Sąd, odnosząc się do spornego w sprawie pojęcia "wykonywania zadań publicznych" na jakie powołuje się skarżący nawiązując wprost do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej", jednak jego wykładnię wyrażoną przez skarżącego uznał za nieprawidłową. W ocenie Sądu skarżący zasadnie wskazał, iż pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe, jednak pojęcie "zadanie publiczne" oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych musi zawsze wiązać się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zgodnie z powyższą oceną Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dotyczyć ona może podmiotów wykonujących zadania publiczne, które cechują się podstawowym znaczeniem z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przez podmiot prywatny remontu odcinka drogi, który wykonuje z uwagi na wygranie przetargu, nie stanowi okoliczności, które statuują go jako podmiot wykonujący zadania publiczne zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Podmiot ten jedynie wykonuje prace zlecone przez gminę T., która to wykonuje zadania ustawowe w zakresie utrzymania gminnych dróg i w tymże zakresie wykonuje zadania publiczne. Brak jest zatem w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw do przyznania w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej prymatu działalności wykonywanej przez taki podmiot prywatny względem wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) z której wynikają kwestie jakie zlecenia wykonuje, jakie posiada pojazdy, jakimi posługuje się podwykonawcami. Dalej wyjaśnił, że rozszerzenie pojęcia wykonywania zadania publicznego na stronę skarżoną spowodowałoby nieuprawniony dostęp do informacji o zawieranych przez przedsiębiorstwo umowach przejawiających wartość gospodarczą, których utrzymanie w poufności jest istotne dla przedsiębiorcy.

Ponadto Sąd wskazał, że strona skarżona nie dysponuje majątkiem publicznym, ponieważ dysponuje nim gmina w celu wykonywania zadań publicznych, a strona skarżona uzyskuje jedynie wynagrodzenie za wykonaną usługę. Okoliczność, iż dany podmiot otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych nie oznacza dysponowania majątkiem publicznym, ponieważ skutkowałoby to, pomimo nieoparcia ustawowego, stawaniem się podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i powstaniem obowiązku udzielania informacji przez wszystkich zatrudnionych, czy wykonujących zlecenia dla sfery budżetowej lub samorządowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. S., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu prawnego oraz przedstawienie niespójnej oceny prawnej,

b. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i odmowę uwzględnienia skargi na bezczynność, choć w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. nie rozpatrzyło w terminie wynikającym z ustawy wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2018 r., doręczonego Przedsiębiorstwu Robót Drogowych w O. S.A. 13 lutego 2018 r. (niezależnie od tego, czy wniosek ten należało rozstrzygnąć pozytywnie czy negatywnie),

c. art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien zostać art. 14p p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia uzasadnionej skargi,

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. nie jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia winna skutkować uznaniem, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A. realizujące remont drogi publicznej w ramach umowy zawartej z Gminą T., po przeprowadzeniu postępowania przetargowego organizowanego przez Gminę T. oraz finansowanego ze środków Gminy T. jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.i.d.p.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Przedsiębiorstwa Robót Drogowych w O. S.A. do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Przedsiębiorstwu Robót Drogowych w O. S.A. grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie od Przedsiębiorstwa Robót Drogowych w O. S.A. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego rozliczenia kosztów w oparciu o spis kosztów według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie skargi na bezczynność, sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Z powyższego wynika, że ustawa dotyczy także podmiotów niebędących organami władzy, a które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) - aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15, CBOSA), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Według art. 7 ust. 1 zdanie 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy dróg publicznych (vide art. 7 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). Nie może budzić wątpliwości, że remont odcinka drogi publicznej dotyczy "zadania publicznego" z uwagi na powszechność i użyteczność dla ogółu remontowanej drogi publicznej, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zapewnienie powszechnej dostępności dróg publicznych oraz zaspokojenie potrzeb publicznych w sferze przemieszczania się, transportu i komunikacji).

Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" w: Radca Prawny 2004/5/8).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A wykonało remont drogi należącej do gminy T. i otrzymało za wykonaną pracę wynagrodzenie ze środków publicznych. Trafny zatem okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Przedsiębiorstwo nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji publicznych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Przedwczesny natomiast był zarzut naruszenia149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. skoro Sąd pierwszej instancji oceniał wyłącznie kwestie podmiotowe i uznał, że organ, w zakresie żądania wniosku, nie był organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, a w toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczne będzie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w O. S.A jako podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.