Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205269

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 grudnia 2016 r.
I OSK 403/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki jawnej J. i Syn z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 577/14 w sprawie ze skargi P. Spółki jawnej J. i Syn z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonych świadectw dopuszczenia pojazdu i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania podmiotu do przedłożenia świadectw

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od P. Spółki jawnej J. i Syn z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

3.

oddala wniosek Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 577/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) Spółki jawnej (...) z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) września 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonych świadectw dopuszczenia pojazdu i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania podmiotu do przedłożenia świadectw.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Transportowy Dozór Techniczny (dalej: TDT), wystawiając świadectwa z dnia (...) października 2001 r., nr (...), z dnia (...) sierpnia 2002 r., nr (...) oraz z dnia (...) września 2003 r., nr (...), dopuścił należący do skarżącej spółki pojazd marki MAN, nr rej. (...), zabudowany cysterną C.H.BUNGE typu TBC 19.5/3, nr seryjny (...) do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych. Pismem z dnia (...) lipca 2004 r. Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na eksploatację przedmiotowej cysterny, stwierdzając, że nie spełnia wymagań umowy ADR dotyczących zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym i przewróceniu (stanowisko to zostało podzielone przez Dyrektora TDT w piśmie z dnia (...) września 2004 r.).

Skarżąca spółka pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. wezwała TDT do zapłaty kwoty 372 046, 80 zł tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną niezasadnym dopuszczeniem przedmiotowego pojazdu do przewozu towarów niebezpiecznych. Następnie spółka wystąpiła z pozwem przeciwko TDT do Sądu Okręgowego w Białymstoku o zapłatę odszkodowania. Sąd ten wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I C 1430/07 oddalił powództwo. Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt I ACa 209/08 oddalił apelację skarżącej, wskazując, że sądy powszechne nie sprawują kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez właściwe organy.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu materiałów niebezpiecznych wydanych w latach 2001-2003 z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie TDT w W. do przedłożenia oryginałów tych świadectw wraz z całą dokumentacją, Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. Minister utrzymał swoją decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/10 oddalił skargę na tę decyzję wniesioną przez (...) Spółkę jawną (...) z siedzibą w Z. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 567/11, a sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/12, wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lutego 2010 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uwzględniając wskazania sądu co do dalszego postępowania, podjął decyzję z dnia (...) lipca 2013 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych świadectw dopuszczenia pojazdu oraz, w odniesieniu do wniosku o zobowiązanie TDT w W. do przedłożenia oryginałów świadectw, umorzył postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość tego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że strona zarzuciła, że przedmiotowa cysterna już w momencie wystawienia pierwszego świadectwa (tj. 2001 r.) nie odpowiadała wymaganiom technicznym określonym w przepisie Im. 211 127 (5) (b) 4 załącznika B do umowy ADR w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., (Dz. U. z 1999 r. Nr 30, poz. 287) dalej jako ADR. Minister wyjaśnił, że w odniesieniu do cystern wykonanych po 1 stycznia 1990 r. wymagane są zabezpieczenia boczne określone w powołanym przepisie (polegające na zaopatrzeniu zbiorników kufrowych w dodatkową osłonę o wysokości nie niższej niż 30% wysokości zbiornika, umieszczoną wokół zbiornika w połowie jego wysokości) lub inne "równoważne rozwiązania". Zdaniem Ministra właściwą władzą dla przedmiotowego zbiornika w czasie jego produkcji, badania prototypu i dopuszczenia do eksploatacji była jednostka dozoru technicznego w Niemczech - TUV NORD, która dopuściła w odniesieniu do bocznych zabezpieczeń równoważne rozwiązanie w postaci przegród (elementów znajdujących się wewnątrz zbiornika) o grubości 7,8 mm i dennic (elementów stanowiących zakończenie przedniej i tylnej części zbiornika) o grubości 7,8 mm (na dowód tego wydany został protokół z badania budowy i próby ciśnieniowej z dnia 7 lipca 2001 r.). Skoro zatem niemiecka właściwa władza dopuściła do eksploatacji przedmiotową cysternę, uznając tym samym, że warunki techniczne określone w ADR zostały spełnione, to w ocenie Ministra, nie było przeszkód do dopuszczenia do eksploatacji tej cysterny przez polską właściwą władzę (tj. Transportowy Dozór Techniczny). Zdaniem Ministra nie zaistniały zatem okoliczności, które uzasadniałyby pogląd strony, iż przedmiotowe świadectwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia (...) września 2013 r. utrzymał swoją decyzję w mocy, wskazując, że strona nie podniosła żadnych nowych argumentów mogących wpłynąć na zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i w związku z tym jego stanowisko zawarte w decyzji z dnia (...) lipca 2013 r. pozostaje aktualne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ wskazał, że wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione.

Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) spółka jawna (...) z siedzibą w Z., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) lipca 2013 r. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że przedmiotowy pojazd w chwili wydawania świadectw spełniał wymogi Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych ADR w szczególności wymogi w zakresie ochrony przed uderzeniami bocznymi i przed przewróceniem. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu Im. 211.127 załącznika B do umowy ADR w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. oraz przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że świadectwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wyjaśnił, że aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W konsekwencji Sąd przyjął, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał zatem, że przy wydawaniu przedmiotowych świadectw nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W czasie wydawania świadectw z dnia (...) października 2001 r. oraz z dnia (...) sierpnia 2002 r. obowiązywał przepis lm. 211 127 ADR 1999, zgodnie z którym m.in. w odniesieniu do zabezpieczeń bocznych dotyczących cystern wykonanych po dniu 1 stycznia 1990 r., wymagane były określone w tym przepisie zabezpieczenia "lub równoważne rozwiązania". Organowi prowadzącemu postępowanie nadzorcze umknęło to, że do świadectwa z dnia (...) września 2003 r. winna mieć zastosowanie wersja zmieniona umowy ADR (która weszła w życie 23 listopada 2002 r.). Jednak znowelizowana norma (tj. przepis 6.8.2.1.20 znowelizowanej umowy ADR) posługuje się analogicznym do poprzedniego nieostrym pojęciem "rozwiązanie równoważne". Analiza obu przepisów prowadzi do wniosku, iż katalog zabezpieczeń przewidzianych umową ma charakter otwarty a ich poprawność uzależniona jest od oceny właściwych władz. Nawet jeśli przyjąć odmienną interpretację powyższego przepisu (katalog rozwiązań przywołanych w przepisie jako katalog zamknięty) jak tego domagała się strona skarżąca, to nadal w ocenie Sądu pierwszej instancji mamy do czynienia z normą prawną podlegającą wykładni (interpretacji), co wyklucza stwierdzenie nieważności aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Ponadto powołując się na akta postępowania i niekwestionowane twierdzenia organu Sąd wskazał, że właściwą władzą dla przedmiotowego zbiornika w czasie produkcji, badania prototypu i dopuszczenia do eksploatacji była jednostka dozoru technicznego w Niemczech - TUV NORD, która dopuściła w odniesieniu do bocznych zabezpieczeń, o których mowa powyżej, "równoważne rozwiązanie". Sąd podzielił stanowisko organu iż niemiecka "właściwa władza" dopuszczając do eksploatacji przedmiotową cysternę, uznała, że warunki techniczne określone w ADR zostały spełnione. Kierując się tymi samymi ocenami władza polska, tj. TDT, na gruncie tej samej podstawy prawnej - ADR także miała prawo dopuścić cysternę do eksploatacji. Zdaniem Sądu oceny tej nie zmienia niekwestionowany fakt, iż TDT w lipcu 2004 r. odmówił wydania kolejnego świadectwa dopuszczenia cysterny do eksploatacji z tego względu, że nie posiadała ona wymaganych od dnia 1 stycznia 1999 r. osłon bocznych zwłaszcza, iż powyższe rozstrzygnięcie nie zostało przez stronę skarżącą poddane kontroli instancyjnej czy też sądowej w trybie zwykłym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych świadectw na podstawie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła (...) spółka jawna (...) z siedzibą w Z. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu lm. 211 127 (5) (b) 4 załącznika B do umowy ADR w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisu lm. 6.8.2.1.20 (b) 4 załącznika A do umowy ADR w związku z art. 156 § 1 k.p.a. polegającej na uznaniu, że katalog rozwiązań równoważnych dotyczących zabezpieczenia przed uderzeniem bocznym lub przewróceniem cystern służących do przewozu materiałów innych niż sypkie i granulowane jest otwarty, w związku z czym zastosowanie rozwiązania równoważnego niewskazanego w tych przepisach nie oznacza ich naruszenia, tym samym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności świadectwa dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych cysterny posiadającej takie zabezpieczenie, jak również na uznaniu, że przepisy te dopuszczają odmienną ich interpretację wskutek czego decyzje wydane zgodnie z jedną z możliwych interpretacji nie mogą być uznane za rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń Ministra Infrastruktury i Rozwoju dokonanych w zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zgodnie z którymi przedmiotowe świadectwa nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; a także naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że Minister w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów umowy ADR oraz dokonał wskazanych wyżej błędnych ustaleń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że w świetle reguł wykładni gramatycznej zwrot "poniższe" występujący w pierwszej części powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów umowy ADR odnosi się zarówno do środków jak też do rozwiązań równoważnych wymienionych w dalszej części tych przepisów i oznacza, że mogą być zastosowane tylko takie środki lub rozwiązania, o których mowa w tych przepisach, a nie rozwiązania nieprzewidziane w Umowie ADR tak jak to przyjął Sąd. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego TDT był związany prawnie stanowiskiem organu niemieckiego, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że przedmiotem oceny prawnej w niniejszej sprawie nie jest decyzja "władzy niemieckiej", lecz "władzy polskiej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Transportowy Dozór Techniczny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również Minister Infrastruktury i Rozwoju, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarówno TDT, jak i Minister podzielili stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 788 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że przepis ten wskazuje na elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W skardze kasacyjnej nie podano co powoduje, że sąd naruszył tą regulację, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Jedyne co można wskazać, to że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń Ministra Infrastruktury i Rozwoju dokonanych w zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, należy stwierdzić, że jest on niezrozumiały. Autor skargi kasacyjnej nie podaje jakie to okoliczności zostały ustalone przez organ nieprawidłowo, oraz w jakim zakresie nie zebrano materiału dowodowego i go nie rozpatrzono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności w sprawie są bezsporne a kwestia uznania przedmiotowych świadectw za zgodne z prawem z uwagi na posiadanie przez pojazd rozwiązań równoważnych z przewidzianymi w mowie ADR, nie jest wynikiem błędnych ustaleń, czy naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, lecz ich kwalifikacji na podstawie wykładni prawa materialnego, z którą nie zgadza się skarżąca spółka. Także kwestia poruszana w uzasadnieniu tego zarzutu a dotycząca dopuszczenia cysterny do eksploatacji przez "właściwą władzę" niemiecką tj. TUV NORD, nie uzasadnia tego zarzutu. Jak to trafnie stwierdza Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną, błędnie twierdzi autor skargi kasacyjnej, że "zarówno organ jak i sąd, podzielający jego stanowisko, nie wskazał i nie wyjaśnił jakiejkolwiek podstawy prawnej uprawniającej do dokonania tego ustalenia, w szczególności nie wykazał, że TDT był w jakikolwiek sposób związany prawnie stanowiskiem organu niemieckiego". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest takiego stwierdzenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że właściwą władzą dla produkcji cysterny zabudowanej na pojeździe, była niemiecka jednostka dozoru technicznego - TUV NORD. Niemcy są również umawiająca się stroną Umowy ADR, zatem TUV NORD dopuszczając do eksploatacji przedmiotową cysternę, oceniał ją na podstawie tych samych przepisów ADR co polska jednostka dozoru technicznego TDT. Ani organ ani Sąd nie stwierdzili aby polska "właściwa władza" była związana stanowiskiem organu niemieckiego. Bezspornym w sprawie jest, że TDT wydając kwestionowane świadectwa, przeprowadził własne badanie z dnia 30 lipca 2001 r. (z wyznaczonym terminem następnego badania na dzień 30 lipca 2004 r.). Zatem TDT przede wszystkim oparł się na tym badaniu oraz na corocznych badaniach pojazdu wykonywanych przez stacje kontroli pojazdów. TDT posiłkowo, na potwierdzenie swojego stanowiska, oparł się na stanowisku niemieckiej jednostki nadzoru technicznego i przeprowadzonym przez tą jednostkę badaniu budowy cysterny i próbie ciśnieniowej potwierdzonych protokołem z dnia 7 lipca 2001 r. Co zresztą wynikało, z uprawnienia przysługującego TDT na podstawie art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że "dokumenty wydane za granicą, stwierdzające wykonanie badań urządzenia technicznego, mogą być uznane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, jeżeli: wymagania techniczne, na podstawie których urządzenie zostało zaprojektowane i wytworzone, zapewniają bezpieczeństwo nie mniejsze niż polskie przepisy o dozorze technicznym". Na przedstawione stanowisko nie mają wpływu późniejsze (po 2003 r.) oceny TDT, w szczególności bliżej nieokreślona a wskazywana w skardze kasacyjnej ocena z 2014 r., bowiem oceny te nie są przedmiotem niniejszego postępowania a dodatkowo nie były przedmiotem kontroli sądowej.

Przechodząc do najistotniejszych zarzutów tj. naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych wyżej przepisów Umowy ADR, polegającego na uznaniu, że katalog rozwiązań równoważnych dotyczących zabezpieczenia przed uderzeniem bocznym lub przewróceniem cystern służących do przewozu materiałów innych niż sypkie i granulowane jest otwarty, w związku z czym zastosowanie rozwiązania równoważnego niewskazanego w tych przepisach nie oznacza ich naruszenia, należy wskazać, że ocena tego zarzutu zależy, od wykładni jednobrzmiących zapisów przepisu lm. 211 127 (5) (b) 4 załącznika B do Umowy ADR oraz przepisu lm. 6.8.2.1.20 (b) 4 załącznika A do Umowy ADR, że "Cysterny wykonane po dniu 1 stycznia 1990 r. uważa się za zabezpieczone" przeciwko uderzeniom bocznym lub przewróceniu, "wtedy gdy są zastosowane poniższe środki lub rozwiązania równoważne:". Dla zbiornika o kształcie kufrowym, stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy takim środkiem wynikającym z przepisów Umowy ADR są dodatkowe osłony o wysokości nie mniejszej niż 30% wysokości zbiornika, umieszczone wokół zbiornika w połowie jego wysokości... (punkt 4). Natomiast TDT dopuściła w niniejszej sprawie "rozwiązanie równoważne" w postaci przegród (elementy znajdujące się wewnątrz zbiornika) i dennic (elementy stanowiące zakończenia przedniej i tylnej części zbiornika) o grubości 7,8 mm. Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji wskazanych wyżej przepisów Umowy ADR uznał, że TDT wydając przedmiotowe świadectwa dopuszczenia pojazdu należącego do skarżącej spółki, prawidłowo przyjął przedstawione rozwiązanie za równoważne w rozumieniu przepisu lm. 211 127 (5) (b) 4 załącznika B do Umowy ADR oraz przepisu lm. 6.8.2.1.20 (b) 4 załącznika A do Umowy ADR. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to i argumentację przemawiającą za nim w całości podziela i nie zachodzi potrzeba jego tu powtarzania. Katalog zabezpieczeń przewidzianych Umową ADR miał charakter otwarty a ich poprawność uzależniona była od oceny "właściwych władz" (jednostek dozoru technicznego). W uzupełnieniu należy tu dodać, że zawarte w tych przepisach pojęcie "lub rozwiązania równoważne" swoje ratio legis posiada wyłącznie w sytuacji, gdy odnosi się do konkretnych rozwiązań, w tym wypadku wskazanych w przepisach ADR. Pojęcie to należy zatem rozumieć wyłącznie w aspekcie porównawczym. Konkretne rozwiązanie techniczne należy porównać z rozwiązaniem wskazanym w przepisie ADR i dokonać oceny czy w wystarczającym stopniu spełnia swoją funkcję, tj. czy pożądany poziom bezpieczeństwa będzie zapewniony, a więc czy dane rozwiązanie jest równoważne rozwiązaniu wskazanemu w przepisach ADR. Zatem interpretując przepisy umowy ADR zarówno w wersji z 1999 r. jak i z 2002 r., nawet w przypadku ograniczenia się tylko do wykładni gramatycznej uznanie, że zwrot "poniższe" odnosi się również do wyrażenia "równoważne rozwiązania" jest wątpliwe. Wskazane bowiem w tych przepisach rozwiązania (środki) nie mogą być jednocześnie tymi właściwymi i równoważnymi. Należy przy tym zauważyć, że wskazane powyżej zwroty: "środki" i "rozwiązania" należy rozumieć jednakowo, świadczy o tym także tekst autentyczny ADR, który dla ich określenia, posługuje się jednym zwrotem: "measures" (angielskim). Trafnie także zwraca uwagę Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że analiza ww. przepisów ADR daje podstawę do uznania, że stanowią one katalog rozwiązań technicznie pożądanych, uznanych przez umawiające się strony ADR za optymalne. Zaś pojęcie "rozwiązania równoważne" daje podstawę dla "właściwej władzy do dokonania oceny, czy dane rozwiązania techniczne cysterny inne niż określone w przepisach ADR, zapewniają optymalny poziom bezpieczeństwa. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia również tzw. racjonalność prawodawcy - umawiających się stron ADR, ponieważ tylko w ten sposób rozumiane przepisy dają możliwość rozwoju technicznego, wprowadzania rozwiązań korzystniejszych zarówno z punktu widzenia podnoszenia poziomu bezpieczeństwa, jak i ekonomicznego. Daje bowiem możliwość, min. wprowadzania na rynek innowacyjnych rozwiązań technicznych i modernizowania cystern już eksploatowanych. Tak rozumiane regulacje Umowy ADR umożliwiły min. przeprowadzenie na przełomie 2002 r. i 2003 r. konsultacji międzynarodowych w ramach Grupy Roboczej WP15 dotyczącej Umowy ADR w Genewie z udziałem przedstawicieli właściwych władz, na temat wymogu stosowania zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym w formie dodatkowej osłony, stosowanego przez inne umawiające się strony umowy. Dlatego TDT w celu zwiększenia bezpieczeństwa transportu towarów niebezpiecznych, zaczął od 2003 r. wprowadzać wymóg stosowania osłon bocznych, jako standard dla cystern o kształcie kufrowym. Na co właśnie pozwalały uregulowania umowy ADR. Spółka o powyższym była informowana już 26 lutego 2003 r. i do 30 lipca 2004 r. miała czas na zaopatrzenie cysterny w dodatkową osłonę. Z tych względów zmiana stanowiska TDT po 2003 r., co do wymogów zabezpieczenia cysterny należącej do skarżącej spółki, nie ma wpływu na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności świadectw będących przedmiotem niniejszej sprawy.

Należy także stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, a co wynika chociażby z porównania stanowisk organu i spółki w zakresie interpretacji wskazanych wyżej przepisów Umowy ADR, interpretacja tych przepisów nie jest oczywista, ale trudna. Zatem nawet przy przyznaniu zasadności wykładni dokonanej przez skarżącą spółkę, nie byłoby możliwe uznanie, że przedmiotowe świadectwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z ugruntowanego już orzecznictwa (także przytoczonego przez Sąd pierwszej instancji) i poglądów doktryny wynika, że rażące naruszenie prawa można przyjąć w przypadku, gdy naruszony został przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne i bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Nie ulega żadnej wątpliwości, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zastosowanie przez TDT przy wydaniu świadectw dopuszczenia pojazdu, jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej dla wnioskodawcy treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela strona. Zwrócić należy tu uwagę na to, że skarżąca spółka, nie podnosiła naruszenia prawa kiedy otrzymywała świadectwa dla siebie pozytywne w skutkach tj. dopuszczające cysternę do eksploatacji. Podsumowując tą część rozważań przyjąć należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu administracji o braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowych świadectw. W konsekwencji Sąd nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe czyni także bezzasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz Ministra orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast wniosek uczestnika TDT o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200-210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.