Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2583691

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 listopada 2018 r.
I OSK 3979/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 271/18 odrzucającego skargę L. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wojewody Mazowieckiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 271/18 odrzucił skargę L. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wojewody Mazowieckiego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. L. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, polegającą na braku udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 30 sierpnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że ww. pismem wystąpiła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. z zażaleniem na bezczynność Wojewody Mazowieckiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o odrzucenie skargi. Poinformował, że wystąpienie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. zostało przez organ zakwalifikowane jako skarga wniesiona w trybie art. 227 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 224/17 odrzucił skargę jako niedopuszczalną, kwalifikując wystąpienie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 969/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. F., uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że analizie należy poddać, czy zażalenie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. nie stanowiło spełnienia warunku, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 271/18, odrzucił skargę uznając, że zażalenie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. należy potraktować jako złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji Sąd uznał, że również skarga na to postanowienie jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu postanowienie takie nie może być także postrzegane jako inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skoro postanowienie organu kończące postępowanie wszczęte w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie może być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego, to również niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego w tym trybie. Tym samym Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu w rozpatrzeniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Od powyższego postanowienia skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 52 § 2 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd ustosunkowania się nie tylko do granic sprawy, ale nawet do zarzutów skargi, a dotyczących bezczynności Wojewody Mazowieckiego,

- art. 190 p.p.s.a., przez nie tylko zaniechanie wykonania wytycznych NSA zawartych w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 969/18 i dot. bezczynności Wojewody Mazowieckiego, a nie dokonywania oceny charakteru rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz jego skutków procesowych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd miał obowiązek stwierdzić, czy skarżąca wyczerpała dostępne środki zaskarżenie i tym samym spełniła warunek konieczny do objęcia jej skargi rozpoznaniem w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nie prowadzić rozważania na temat formy rozstrzygnięcia środka odwoławczego z art. 37 § 1 k.p.a. przez organ nadrzędny i czy to rozstrzygnięcie może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie orzekała sędzia Katarzyn Golat, z którą pełnomocnik skarżącej pozostaje w osobistym konflikcie powstałym na początku XXI wieku w trakcie wspólnej pracy w Katedrze Prawa Administracyjnego ówczesnej Wyższej Szkoły Handlu i Prawa w Warszawie (obecnie Uczelni Łazarskiego), gdy orzekająca była jeszcze pracownikiem Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z regulacją zawartą w 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych.

Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w postępowaniu o ustalenie prawa do odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Podkreślić natomiast należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie z dnia 16 lipca 2018 r. związany był wydanym w sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 969/18, w którym to postanowieniu tenże Sąd nakazał wyjaśnić, czy pismo skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. stanowiło, czy też nie, spełnienie warunku, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Uznanie przez Sąd I instancji tego pisma jako skargę wniesioną trybie art. 227 k.p.a. jest - w ocenie NSA - przedwczesne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia 16 lipca 2018 r. nie naruszył art. 190 p.p.s.a. i zastosował się do wytycznych NSA, o których mowa powyżej. WSA wskazał bowiem, że pismo skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r., skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zostało w dniu 14 września 2016 r. przekazane według właściwości do Ministra Infrastruktury i Budownictwa i należy je traktować jak pismo z art. 37 § 1 k.p.a. Zauważyć także należy, że taki właśnie charakter pisma skarżącej z dnia 30 sierpnia 2018 r. przyjął organ w ww. piśmie z dnia 14 września 2016 r.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., które to jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Należy zatem przyjąć, że postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie jest zaskarżalne.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro wniesienie skargi na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne, to niedopuszczalne jest również złożenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia w ww. trybie.

Wskazać w tym miejscu należy, że po wniesieniu skargi do Sądu, Sąd w pierwszej kolejności bada względy formalne skargi, m.in. dopuszczalność skargi. Dopiero po stwierdzeniu, że skarga spełnia warunki formalne, Sąd przechodzi do badania jej pod względem merytorycznym. W niniejszej sprawie Sąd odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności, a więc na etapie badania przesłanek formalnych, zatem niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 52 § 2 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - dotyczą one bowiem sytuacji, w której sąd merytorycznie odnosi się do zarzutów skargi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Końcowo należy wskazać, że podnoszone w zażaleniu argumenty sugerujące bezstronność orzekającego w niniejszej sprawie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - Katarzyny Golat, nie stanowią podstawy do wyłączenia tegoż sędziego z urzędu na podstawie art. 18 p.p.s.a., zaś w sprawie nie złożono wniosku o jego wyłączenie na podstawie art. 19 p.p.s.a.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżone postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.