Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979059

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 7 maja 2020 r.
I OSK 3978/18
Terminy wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie NSA: Marian Wolanin, del. Jacek Hyla (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 190/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z (...) listopada 2010 r. nr (...) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku Nidzica-Napierki. Decyzja, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności stała się ostateczna w dniu (...) lipca 2011 r. Na mocy powyższej decyzji m.in. nieruchomość położona w gminie N., obręb T., oznaczona jako działka nr (...) została przeznaczona pod realizację inwestycji.

Następnie decyzją z (...) czerwca 2012 r., Wojewoda ustalił odszkodowanie w wysokości (...) zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz M. G. Decyzja stała się ostateczna z dniem (...) czerwca 2012 r.

W piśmie z (...) kwietnia 2017 r. M. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z (...) czerwca 2012 r. i jako podstawy nieważności decyzji wskazała art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z (...) sierpnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z (...) czerwca 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, decyzją z (...) listopada 2017 r., Minister utrzymał w mocy powyższą własną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał na materialnoprawną podstawę ww. decyzji, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa".

Minister wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985, dalej powoływane jako "rozporządzenie zmieniające"), nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych przed jego wejściem w życie i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych spowodował, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko znowelizowane przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W postępowaniu odszkodowawczym w niniejszej sprawie zastosowanie musiały zatem znaleźć przepisy rozporządzenia w brzmieniu zmienionym. Za bezzasadne organ uznał tym samym twierdzenia skarżącej, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. Nie można w tym przypadku mówić o działaniu prawa wstecz.

Bez wpływu na powyższe pozostawał również fakt, że Wojewoda przekroczył termin do wydania decyzji odszkodowawczej, jaki wynika z art. 12 ust. 4g i art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Termin ten ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji kodeksowych. Brak było podstaw prawnych, by na etapie postępowania nieważnościowego organ mógł rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z (...) listopada 2017 r. M. G. podniosła, że nie wniosła odwołania od decyzji Wojewody o przyznaniu odszkodowania, albowiem została wprowadzona w błąd, że jeżeli wniesie odwołanie "to nic nie dostanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia i będzie czekać latami na odszkodowanie", co jednak nie ma wpływu na nieważność decyzji z mocy prawa. W ocenie skarżącej o nieważności decyzji przesądza bezprawne i nieuprawnione przekroczenie ustawowego terminu 60 dnia na wydanie decyzji.

Skarżąca wyraziła przekonanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzje o rzekomym ustaleniu odszkodowania naruszają porządek prawny. Decyzja wojewody została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. nie istniejącej w dniach obligatoryjnego ustawowego obowiązku wydania decyzji wojewody o ustaleniu wysokości odszkodowania, tj. (...) listopada 2010 r. - (...) stycznia 2011 r. z jednoczesnym rażącym naruszeniem prawa wynikającym z zakazanym z mocy prawa zastosowaniem prawa wstecz, tj. zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. z datą wejścia w życie 26 sierpnia 2011 r., co przesądza o nieważności z mocy prawa decyzji wojewody (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Okoliczność tę potwierdza treść art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, którego organ administracji nie zastosował. Bezpodstawne pominięcie tego szczególnego przepisu skutkowało natomiast przekroczeniem ustawowego terminu (60 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie mogły mieć w tej sytuacji zastosowania do decyzji z (...) listopada 2010 r. (opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności). Następstwem powyższego było zaniżenie wyceny nieruchomości o blisko 43% wartości odszkodowania, czego dowodami były załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dwa operaty szacunkowe z danymi porównawczymi.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisy art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącej obowiązywał Wojewodę termin 60 - dniowy określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i termin ten został przez Wojewodę przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana (...) listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana dopiero

(...) czerwca 2012 r.

Faktu przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z (...) czerwca 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. Termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może skutkować uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też, że decyzja o przyznaniu odszkodowania wydana została bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia choćby to, że powyższa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów k.p.a., dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może być to, czy organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym był bezczynny, czy też przewlekle prowadził postępowanie.

W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jaka miała miejsce na mocy rozporządzenia zmieniającego, nie miała wpływu na nieważność decyzji Wojewody z (...) czerwca 2012 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego, na co słusznie wskazał Minister, nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości);

po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia. Zasadę powyższą należało również zastosować do zmiany przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Brak bowiem przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy, co wynika wprost z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Strona skarżąca wniosła od wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 12 § 4g specustawy drogowej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja Wojewody Warmińsko

- Mazurskiego zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku Nidzica - Napierki stała się ostateczna w dniu (...) lipca 2011 r., natomiast przepis art. 12 § 4 lit. g wszedł w życie dopiero w dniu 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118), a z przepisu intertemporalnego art. 2 ww. ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. wynika, że art. 12 § 4 lit. g specustawy drogowej nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie,

- co w konsekwencji spowodowało, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji,

2) art. 12 § 4b specustawy drogowej (zobowiązującego organ do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje, inwestycji drogowej stała się ostateczna) poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego - co w konsekwencji spowodowało, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji,

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem ustawowego terminu jej wydania, w następstwie czego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w zmienionym stanie prawnym, powodującym znaczne obniżenie ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z dnia 4 czerwca 2012 r. ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem prawa - co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub innemu właściwemu sądowi administracyjnemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wskazał, że podczas postępowania odszkodowawczego organ nie mógł zastosować przepisu art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, ponieważ wówczas taki przepis nie istniał.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy uznać za trafne stanowisko strony skarżącej, że przepis art. 12 ust. 4 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową, nie powinien być stosowany do oceny dotyczącej decyzji wydanej (...) lipca 2011 r. Przepis ten, stanowiący, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności wszedł w życie z dniem 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy nowelizującej specustawę drogową z dnia 4 stycznia 2013 r. (Dz. U. poz. 118).

Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do regulacji art. 12 ust. 4 lit. b specustawy drogowej, zgodnie z którą decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zatem przed wejściem w życie art. 12 ust. 4 lit. g specustawy drogowej jednolicie traktowano decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności i takiego rygoru pozbawione, uzależniając od daty ich ostateczności rozpoczęcie biegu 30 - dniowego terminu do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Błąd sądu I instancji, który nie dostrzegł, że art. 12 ust. 4 lit. g specustawy drogowej nie obowiązywał w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania musi być jednak uznany za błąd uzasadnienia, nie czyniący samego rozstrzygnięcia niezgodnym z prawem.

Rozważania sądu I instancji dotyczące powyższej kwestii były bowiem nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Termin do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania, zarówno ten ustanowiony w przepisie art. 12 ust. 4 lit. b specustawy drogowej obowiązującym w dacie orzekania o odszkodowaniu, jak i ten wprowadzony później przepisem art. 12 ust. 4 lit. g specustawy drogowej, ma bowiem charakter czysto procesowy. Przepisy te zawierają skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Żaden przepis specustawy drogowej nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z następstwami o charakterze materialnoprawnym zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Zatem wspomniany termin uznać należy za instrukcyjny, a jego niedochowanie, choć niewątpliwie naganne, nie wywołuje następstw prawnych w sferze prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2244/17).

Strona skarżąca w skardze kasacyjnej podnosiła, że uchybienie terminu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w sytuacji wejścia w życie niekorzystnych, jej zdaniem, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszającej prawo.

Poglądu powyższego nie sposób jednak podzielić. Żaden przepis rozporządzenia nowelizującego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości nie pozwala na dalsze stosowanie uchylonych lub zmienionych przepisów do spraw, w których decyzja o ustaleniu odszkodowania powinna być wydana przed jego wejściem w życie.

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.

Nie sposób zatem uznać, by organ administracji miał orzekać na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak było regulacji wprost na to pozwalających. Skoro zatem w dacie orzekania przez organ w przedmiocie ustalenia odszkodowania obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w wersji znowelizowanej z dniem 26 sierpnia 2011 r., to obowiązkiem organu było stosowanie tego rozporządzenia w wersji aktualnej w dacie orzekania.

Nie zostało tym samym wykazane, by decyzja o ustaleniu dla skarżącej odszkodowania w ogóle naruszała prawo, a zatem za bezzasadny uznać należało zarzut strony skarżącej, jakoby prawo naruszała w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.